Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r., nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] września 2016 r. Wojewoda [...] działając na wniosek [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2005 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] i [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], położonej w [...], gmina [...].
Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. w zakresie budowy budynku garażowego w granicy z działką nr ew. [...] i odcinka instalacji elektrycznej.
Wojewoda oceniając ww. decyzję w trybie nieważności podał, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j-t. Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690) jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:
- 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;
- 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Natomiast w myśl § 12 ust. 3 pkt 4 ww. warunków technicznych, dopuszcza się sytuowanie garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.
W świetle przytoczonych przepisów Wojewoda stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie na działce nr ewid. [...] garażu o wym. 6,20 m x 7,50 m i wysokości 6 m usytuowanego w granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...] w sposób rażący narusza przepis § 12 ust. 3 pkt 4.
Nadto podniósł, że projektowany garaż narusza wymogi określone w § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Zgodnie z tym przepisem budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5.
Przedmiotowy garaż nie posiada od strony sąsiedniej działki nr [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Naruszenie warunków technicznych (w tym przypadku brak zaprojektowanej ściany oddzielenia przeciwpożarowego) niesie ze sobą ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek.
Zdaniem organu I instancji, Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. naruszył rażąco przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 Nr 243 poz. 1623), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Rażąco naruszono przepisy art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 pkt 4 i § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r., odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli inwestorzy [...] i [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując ponownej oceny decyzji kwestionowanej w trybie nieważności stwierdził, że przewidziane w projekcie rozwiązania nie naruszają rażąco ustaleń decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r., o warunkach zabudowy, ani przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej: "rozporządzenie").
Organ odwoławczy nie podzielając stanowiska Wojewody [...], wskazał, że stosownie do § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.
Projektowany garaż usytuowany w granicy z sąsiednią działką nr [...], ma od strony tej nieruchomości 7,50 m długości oraz 6,1 m wysokości. Organ stwierdził, że inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia.
Wskazał jednak, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją rozbieżności interpretacyjne w zakresie relacji między § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia.
Prezentowany jest pogląd, że § 12 ust. 2 jest przepisem szczególnym w stosunku do § 12 ust. 1, z tym że w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej dalsze szczegółowe unormowania zostały przewidziane w § 12 ust. 3, co oznacza, że w stosunku do takiej zabudowy § 12 ust. 3 wyłącza stosowanie § 12 ust. 2.
Istnieją jednak poglądy, że w przypadku gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 m od niej, to określenia dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się na podstawie § 12 ust. 2 i brak jest przesłanek do jednoczesnego stosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia.
Organ przypomniał, że rażące naruszenie prawa musi być oczywiste. W przypadku rozbieżności w orzecznictwie co do możliwości stosowania naruszonego przepisu, naruszenie prawa nie jest oczywiste, nie jest też rażące. W związku z powyższym uznał, że kwestionowana decyzja nie narusza rażąco § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia.
Nadto GINB wskazał, że kwestionowana decyzja nie narusza rażąco § 272 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5.
GINB powołał ekspertyzę techniczną z 21 września 2016 r., na okoliczność że ściana budynku garażowego przylegająca do granicy działki sąsiedniej posiada odporność ogniową REI 120 przy wymogu REI 60.
Ostatecznie organ stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2017 r. złożyła [...].
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 12 ust. 3 pkt 4 i art. 272 ust. 3 rozporządzenia - przez ich błędną wykładnię, skutkującą uchyleniem decyzji Wojewody Podkarpackiego z 5 września 2016 r.;
- 2) art. 4 p.b. w zw. z art. 32 i art. 64 Konstytucji RP - poprzez naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne i równej dla wszystkich ochrony własności;
- 3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie;
- 4) art. 10 k.p.a. poprzez niezapoznanie strony z zebranym materiałem dowodowym;
- 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy powinno być rozwiązaniem ostatecznym, które zawsze należy szczególnie uzasadnić. W procesie inwestycyjno-budowlanym należy zapewnić poszanowanie praw osób trzecich. Oznacza to wymóg nie tylko uwzględnienia istniejącej zabudowy ale też możliwości zabudowania działek w przyszłości.
Stwierdziła, że decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. jest dotknięta wadą nieważności. Dodatkowo podniosła, że przed wydaniem decyzji nie została wezwana do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie występują.
Przedmiotem postępowania sądowego jest ocena tego, czy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r., zmieniającej (w zakresie budowy budynku garażowego w granicy z działką nr ew. [...]) decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2005 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] i [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], gmina [...].
W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie może natomiast jej rozpatrywać co do istoty, tak w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym.
W ocenie Sądu niezasadne były twierdzenia organu I instancji oraz sformułowane w skardze zarzuty, co do wystąpienia w wymienionej decyzji, kwalifikowanej wady naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie przyjął, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r.
Istotą sprawy była kwestia, czy decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z naruszeniem wymagań technicznych określonych w § 12 ust. 3 pkt 4 i § 272 ust. 3 rozporządzenia.
Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu prawnego z dnia wydania kontrolowanej decyzji) w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.
Według projektu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. długość garażu od strony działki nr [...] wynosi 7,5 m, a jego wysokość wynosi 6,1 m. W powyższym zakresie decyzja narusza prawo.
Należy jednak zauważyć, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie było oczywiste, czy wyżej wskazany przepis rozporządzenia znajduje zastosowanie.
Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy ustaliła lokalizację garażu bezpośrednio przy granicy działki nr ewid. [...]. Problematyczna w takiej sytuacji była relacja między wskazanymi przepisami rozporządzenia.
Z jednej strony można wskazać na poglądy, że w sytuacji gdzie mamy do czynienia z zabudową jednorodzinną § 12 ust. 3 wyłącza stosowanie § 12 ust.
2. Z drugiej strony istnieje wykładnia, że w takiej sytuacji sytuowanie budynku względem granic sąsiedniej działki budowlanej dokonuje się na podstawie § 12 ust. 2 i brak jest przesłanek do jednoczesnego stosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia.
Kwestia ta była przedmiotem uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017r. sygn. akt II OPS 3/16, w której opowiedziano się za pierwszym poglądem.
Należy przypomnieć, że rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji ma kwalifikowany charakter. Dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącym wątpliwości przepisem przez proste ich zestawienie ze sobą.
W niniejszej sprawie naruszenie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia nie miało rażącego charakteru. Kwestia stosowania tego przepisu w stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie wywoływała rozbieżności w praktyce stosowania przez organy administracji jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, zatem naruszenie to nie było oczywiste.
Nadto zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Wątpliwości organu I instancji budziła zgodność projektu z tym przepisem.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie powołał się na ekspertyzę techniczną z 21 września 2016 r., która potwierdzała że ściana budynku garażowego przylegająca do granicy działki sąsiedniej, posiada odporność ogniową REI 120 przy wymogu REI 60, a więc spełnia odpowiednie wymogi.
Należy zatem stwierdzić, że decyzja Starosty [...] nie naruszyła rażąco § 272 ust. 3 rozporządzenia.
Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 4 p.b. w zw. z art. 32 i art. 64 Konstytucji RP. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badał jedynie, czy decyzja Starosty [...] obarczona jest wadą powodującą jej nieważność. Nie mógł przy tym naruszyć prawa do równego traktowania przez władze publiczne i równej dla wszystkich ochrony własności.
Nietrafny był zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz składania wyjaśnień - zawiadomieniem z 14 października 2016 r.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.