Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: PINB)z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] umarzającej w całości postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku [...] w sprawie robót budowlanych na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
W związku z pismem [...] z dnia [...] marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w tym samym dniu czynności kontrolne na działce nr ewid. [...][...] przy ul. [...], podczas których stwierdził, że na posesji są prowadzone roboty budowlane związane z remontem budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia z dnia 15 października 2015 r. Zgłoszenie dokonane przez [...] dotyczyło zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego budynku gospodarczego. W wyniku kontroli ustalono, że roboty są prowadzone na podstawie projektu budowlanego określającego zakres remontu: rozbiórkę istniejącego budynku, wykonanie nowych fundamentów, wykonanie ścian ze słupami i wieńcem, wykonanie nowej więźby dachowej wraz z pokryciem blacho – dachówką. W protokole kontroli zapisano, że wykonana została rozbiórka budynku i przystąpiono do wykonywania prac fundamentowych.
Zawiadomieniem z dnia 9 marca 2017 r. PINB w [...] poinformował strony o wszczęciu na wniosek [...] postępowania w sprawie w/w robót.
Po analizie dokumentacji zgromadzonej w sprawie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. PINB w [...] działając na podstawie art. 105 Kpa umorzył w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W odwołaniu od tej decyzji [...] wniosła o wstrzymanie robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...] wywodząc, że właściciele nieruchomości wykonują prace budowlane na podstawie zgłoszenie gdy tymczasem zakres prac wymaga pozwolenia na budowę. Zgłoszenie obejmowało bowiem remont obiektu, podczas gdy wcześniej został on wyburzony.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że za bezsporne należy uznać realizowanie inwestycji w oparciu o zgłoszenie z dnia 15 października 2015 r. dokonane w organie architektoniczno – budowlanym, który przyjął to zgłoszenie bez zastrzeżeń. Dokonane przez PINB w [...] czynności kontrolne nie wykazały, by roboty budowlane wykraczały poza zakres dokonanego zgłoszenia i projektu budowlanego remontu – stanowiącego załącznik do zgłoszenia. Nie stwierdzono także dokonania odstępstw od zgłoszenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 36 ust. Prawa budowlanego, jasno wynika, że przed przyjęciem zgłoszenia organ administracji architektoniczno – budowlanej winien dokonać oceny zgodności danego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją o warunkach zabudowy lub innymi przepisami.
W ocenie [...]WINB organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, który powstaje legalnie, na podstawie skutecznego zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu [...]WINB wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] marca 2017 r., zatem po nowelizacji ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Odwołując się do treści przepisów art. 30 ust. 1 pkt 2a, art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy wywiódł, że w sprawie mamy do czynienia z remontem budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy wynoszącej 34,36 m², przy czym na budowę takiego obiektu nie jest wymagane pozwolenia na budowę, lecz dokonanie zgłoszenia.
Z kolei na remont budynku, którego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest wymagane zgłoszenie. Niemniej jednak inwestorzy dokonali takiego zgłoszenia, w związku z czym nie można im zarzucić działania w warunkach samowoli budowlanej.
W skardze na powyższą decyzję [...] zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania tj.:
- - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji,
- - art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcie kwestii tj. braku ustaleń w zakresie aktualnej powierzchni zabudowy budynku gospodarczego przekraczającej 35 m², co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę,
- - art. 105 § 1 Kpa poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, w której organ nie rozważył w sposób prawidłowy legalności wznoszonej budowy,
- 2. naruszenie prawa materialnego tj.:
- - art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że powierzchnia przedmiotowego remontu budynku gospodarczego nie przekracza 35 m² i tym samym nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia,
- - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że prowadzone roboty budowlane są zgodne z projektem budowlanym załączonym do zgłoszenia.
Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] ma miejsce remont budynku gospodarczego, który swoimi wymiarami znacznie przekracza powierzchnię dotychczasowych fundamentów. Ponadto wysokość wznoszonego budynku znacznie przekracza tę, która została określona w projekcie, co wskazuje na odstępstwo od dokonanego zgłoszenia i czego organy nie zweryfikowały. W ocenie skarżącej roboty prowadzone na podstawie zgłoszenia, a sprzeczne z załączonym projektem należy uznać za przypadek samowoli budowlanej podlegający postępowaniu naprawczemu i zalegalizowaniu samowoli.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W dniu 19 kwietnia 2018 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe uczestnika postępowania – [...], w którym wniósł on o oddalenie skargi wyjaśniając, że brak jest odstępstw od dokonanego zgłoszenia, a prowadzone roboty nie wykraczają poza zakres zgłoszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych została wydana przedwcześnie i bez należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w przedmiocie tych robót.
Na wstępie wyjaśnić należy, że w sytuacji powstania wątpliwości (czy to na skutek informacji od podmiotu żądającego kontroli, czy też gdy organ sam dojdzie do takiego przekonania) co do prawidłowości wykonywania robót budowlanych obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie kontroli zgodności ich wykonywania zarówno z projektem budowlanym, jak i z warunkami wynikającymi z decyzji o zatwierdzeniu tego projektu i pozwoleniu na budowę. Tak obowiązek wynika wprost z art. 84a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) – dalej jako Prawo budowlane. Jeżeli w wyniku czynności kontrolnych wykonywanych robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego okaże się, że są one wykonywane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.1 Prawa budowlanego lub w sposób odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, projektu budowlanego lub odrębnych przepisów organ ma obowiązek postanowieniem wstrzymać dalsze roboty (art. 50 ust. 1 Pr. bud.).
W wypadku wstrzymania robót budowlanych, organ może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia już wykonanych robót do zgodności z prawem (art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego).
Z akt sprawy wynika, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych przez PINB w [...] na działce nr ewid. [...] w [...] stwierdzono prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia z dnia 15 października 2015 r. dokonanego przez [...],[...]. Zgłoszenie dotyczyło zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego budynku gospodarczego. W wyniku kontroli ustalono również, że roboty są prowadzone na podstawie projektu budowlanego określającego zakres remontu: rozbiórkę istniejącego budynku, wykonanie nowych fundamentów, wykonanie ścian ze słupami i wieńcem, wykonanie nowej więźby dachowej wraz z pokryciem blacho – dachówką. W protokole zapisano, że wykonana została rozbiórka budynku i przystąpiono do prac fundamentowych.
Dokonanie zatem ustaleń, że zakres wykonanych robót budowlanych stanowi w istocie budowę, a nie remont budynku istniejącego, (bo dokonano jego całkowitej rozbiórki) wskazywało, że wszczęte na wniosek skarżącej, postępowanie w przedmiocie robót budowlanych na działce nr ewid. [...] w [...] powinno być w tym zakresie prowadzone.
Zgodnie z treścią definicji zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Warunkiem zakwalifikowania określonych robót jako remontu jest to, aby roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości, czy też w znacznej części i efektem tychże robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 610/10; wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 525/08; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl).
W wyniku remontu nie może więc powstać zupełnie nowy obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny. Zakres pojęcia "remont" nie może być rozszerzany na sytuacje polegające na odbudowie, czy też przebudowie obiektu budowlanego, o czym stanowi art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 923/09 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że prowadzone prace budowlane nie były remontem. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosiła, że zgłoszenie obejmowało remont budynku gospodarczego, podczas gdy został on wcześniej zburzony oraz, że zakres prowadzonych prac budowlanych na podstawie zgłoszenia, wymaga pozwolenia na budowę. Tymczasem organ odwoławczy za prawidłowe uznał umorzenie postępowania wobec uznania, że dokonane przez PINB w [...] czynności kontrolne nie wykazały, by roboty budowlane wykraczały poza zakres dokonanego zgłoszenia.
W ocenie Sądu niewyjaśnienie istotnych dla treści podejmowanych przez organy kroków prawnych stanowiło naruszenie nie tylko ww. przepisów Prawa budowlanego, ale również naruszało zasadę praworządności (art. 6 Kpa) i prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), gdyż trudno mówić o działaniu zgodnym z prawem, jeżeli organ nie ustala stanu rzeczy, od którego zależy zastosowanie konkretnego przepisu. Trudno też uznać – wobec analizy akt sprawy – aby organ I lub II instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na uwadze nie tylko interes obywateli, ale również interes społeczny.
Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie dowodów – w sposób wyczerpujący. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji obowiązek ten naruszyły, bo nie oceniły zebranych dowodów na okoliczności związane z podnoszonymi przez skarżącą wadami procesu budowlanego.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że organ może umorzyć postępowanie w trybie art. 105 § 1 Kpa wyłącznie wówczas, gdy jest ono bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest, że orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego wiązać się musi z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyr. WSA w Warszawie z 9 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 93/10). Aby jednak uzyskać przekonanie o takim braku, niezbędne jest przeprowadzenie choćby wyjaśniającego postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego i uzyskania pewności, że nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.
Brak zatem jakichkolwiek ustaleń przez organy obu instancji w zakresie stawianych przez skarżącą zarzutów naruszenia dokonanego zgłoszenia remontu budynku gospodarczego, będącego w istocie budową i zastąpienie tych ustaleń wyjaśnieniem, - że skoro w sprawie mamy do czynienia z remontem budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy wynoszącej 34,36 m² (wcześniej całkowicie zburzonego), a na budowę takiego obiektu nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz dokonanie zgłoszenia, zaś na remont budynku, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, nie jest wymagane zgłoszenie, - nie pozwalała organom na stwierdzenie bezprzedmiotowości sprawy. Nie wiadomo zresztą na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił, że "remontowany" budynek ma wskazywaną powierzchnię, skoro w dniu kontroli na działce nr ewid. [...] w [...] nie istniał żaden budynek, a prowadzone prace budowlane obejmowały wykonanie nowych fundamentów, których wymiarów także nie ustalono.
Zarówno PINB, jak i organ odwoławczy nie wyjaśniając poprawnie w uzasadnieniach decyzji przesłanek, ustalonych w postaci faktów, przemawiających za umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa, jak również poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego pozbawiły się możliwości poprawnego sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 Kpa). Organ odwoławczy naruszył więc art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa, który może mieć zastosowanie tylko w wypadku prawidłowej decyzji organu I instancji.
PINB, prowadząc ponownie postępowanie, dokona ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak również wskazywanych przez skarżącą zarzutów odnośnie przekroczenia powierzchni dotychczasowych fundamentów oraz wysokości wzniesionego budynku.
W zależności od wyników tych ustaleń organ podejmie przewidziane prawem działania. W wypadku gdyby ustalenia organu I instancji doprowadziły go do wniosku, że wykonane roboty budowlane nie odpowiadają prawu obowiązkiem organu będzie podjęcie działań zmierzających do usunięcia naruszenia prawa, określonych w ustawie Prawo budowlane.
W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy zasądzając na rzecz skarżącej od organu koszty uiszczonego wpisu od skargi (500 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).