Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010r., na podstawie art. 105 § 2 oraz art. 104 w zw. z art. 26 § 3 i art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku M.B. - umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki dwóch studzienek kanalizacyjnych na dz. nr [...] w [...] i przyłącza kanalizacyjnego do działki nr [...] pp. [...].
Na wstępie organ wskazał, że wydał dnia [...] kwietnia 2009r. postanowienie, w którym wskazał, że w związku z przesłankami do wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], jest organem właściwym do załatwienia ww. sprawy.
W ocenie organu wojewódzkiego zaszły przesłanki do zastosowania art. 105 § 2 k.p.a., gdyż z wnioskiem o umorzenie wystąpiła sama wnioskodawczyni – M.B. wskazując, że postępowanie to winno być prowadzone z urzędu. Ponadto, nie było sprzeciwu pozostałych stron postępowania, a decyzja nie jest sprzeczna z interesem społecznym. Podkreślił, iż M.B. słusznie zauważyła, iż występują rozbieżności między lokalizacją przyłącza określoną w inwentaryzacji powykonawczej, a projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2002r.
Pismo M.B. z dnia 5 lutego 2009 r. winno być rozpatrzone w trybie skargowym. Niniejsze postępowanie, wszczęte z wniosku M.B. podlega zatem umorzeniu, gdyż postępowanie o niezgodności wykonania kanalizacji z zatwierdzonym projektem budowlanym winno być przeprowadzone w stosunku do wszystkich części inwestycji i winno toczyć się z urzędu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania M.B. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wyjaśnił pojęcie bezprzedmiotowości postępowania. Następnie powołując się na art. 61 § 1 k.p.a. stwierdził, że z pism skarżącej złożonych w dniach 23 marca i 12 maja 2009r. wynika, iż jej intencją było wszczęcie postępowania z urzędu, a nie na wniosek. Tym samym postępowanie wszczęte na wniosek M.B. należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe.
Organ wskazał, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały zawarte w odwołaniu żądania o wszczęcie postępowania z urzędu i wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie do stanu zgodnego z dokumentacją techniczną i projektem. Organy nadzoru budowlanego realizują bowiem zadania wedle ściśle określonych kompetencji instancyjnych, których inne organy, w tym GINB, nie mogą przejmować.
Skargę na powyższą decyzję złożyła M.B. wnosząc o uchylenie obu ww. rozstrzygnięć i nakazanie wydania decyzji merytorycznej przez doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i prawidłowe ustalenie stron postępowania.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., polegające na nie wszczęciu postępowania z urzędu - mimo istnienia podstaw do takiego działania oraz art. 7 i 77 k.p.a., a także art. 78 i 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie jakichkolwiek czynności i nie przeprowadzenie dowodów, jak również naruszenie art. 105 § 2 k.p.a.
Skarżąca wskazała, że 5 lutego 2009r. wnosiła o wszczęcie postępowania na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego co do nakazania rozbiórki wykonanych samowolnie przez Gminę [...]: studzienki kanalizacyjnej wraz z przyłączem do działki nr [...] W.G. i studzienki kanalizacyjnej łączącej przykanalik. Podkreśliła, że są to dwie różne nieprawidłowości dla dwóch różnych działek, które zostały wybudowane na działce skarżącej o nr [...] w [...], bez żadnych z nią uzgodnień i niezgodnie z projektem.
Zdaniem skarżącej, organ I instancji umyślnie działając najpierw nieprawidłowo wszczął postępowanie, a następnie je umorzył, aby nie wyjaśnić nieprawidłowości budowy. Skarżącą nie będzie miała zatem żadnej możliwości dochodzenia swoich praw.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja odpowiada prawu.
Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że sposób wszczęcia postępowania administracyjnego reguluje art. 61 § 1 k.p.a. wskazując, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj załatwianych spraw oraz inicjatywę co do powstania określonego stosunku materialnoprawnego. Jeśli jednak przepisy szczególne nie zawierają regulacji odnośnie zainicjowania postępowania, ustalenie sposobu dopuszczalnego wszczęcia postępowania powinno wynikać z wykładni tych przepisów.
Zauważyć w tym miejscu należy, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że jeśli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub ich cofnięcie, to wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Natomiast ustalenie sytuacji prawnej jednostki - zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem - to wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek (B. Adamiak Komentarz, 1996, s. 305).
Jeśli zatem strona zwraca się do organu administracji publicznej z opartym na przepisie prawa materialnego żądaniem załatwienia sprawy, bez jednoznacznego wskazania, że wnosi o wszczęcie postępowania z urzędu, to złożenie takiego wniosku - o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne – powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, co do zasady, z dniem jego doręczenia właściwemu organowi.
W niniejszej sprawie w piśmie z dnia 5 lutego 2009r. skarżąca domagała się wszczęcia postępowania w opisanym na wstępie zakresie, wskazując jako podstawę art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Niewątpliwie przedmiotem postępowania uregulowanego w art. 50 - 51 Prawa budowlanego jest określenie ciążących na inwestorze obowiązków, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy te nie normują expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania, a w piśmie z dnia 5 lutego 2009r. wnioskodawczyni nie określiła jednoznacznie, że domaga się prowadzenia postępowania z urzędu. Prawidłowo zatem organ I instancji prowadził postępowanie na wniosek skarżącej, a następnie, w związku z treścią kolejnych jej pism umorzył postępowanie uznając, że skarżąca wniosek ten cofnęła. W pismach z dnia 23 marca i 12 maja 2009r. skarżąca domagała się bowiem jednoznacznie, aby organ prowadził postępowanie z urzędu.
Wycofanie wniosku o wszczęcie postępowania przez M.B. w przedmiotowej sprawie, a tym samym - cofnięcie zgody na jego prowadzenie - skutkowało jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 377/06, LEX nr 337479). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, iż niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, to jest traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 554/08, LEX nr 518252).
Ponadto, wbrew zarzutom skargi - w każdym przypadku cofnięcia wniosku przez stronę postępowania - obowiązkiem właściwego organu administracji publicznej jest zbadanie, czy nie zachodzą podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu. Takimi podstawami będą niewątpliwie uzyskane informacje, o takim stanie faktycznym czy prawnym, który w świetle przepisów prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez wydanie określonej decyzji.
Przy czym Sąd nie mógł nakazać organowi wszczęcia postępowania z urzędu i wydania decyzji merytorycznej, tak jak tego domagała się skarżąca. Wyjaśnić bowiem należy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wiążą organ tylko w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Natomiast ewentualne wszczęcie postępowania z urzędu, pomimo tożsamości przedmiotu sprawy, będzie postępowaniem nowym, prowadzonym zgodnie z zasadą oficjalności.
Na koniec zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał art. 105 § 1 k.p.a., który nie stanowił podstawy wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Uchybienie to jednak Sąd potraktował jako pozostające bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, skoro zarówno na podstawie art. 105 § 2 jak i § 1 k.p.a. zapadłaby decyzja o umorzeniu postępowania.
Wobec braku podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji, skargę jako bezzasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)