Uzasadnienie
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 31 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], o nie dopuszczeniu Stowarzyszenia "I." z siedzibą w S., [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją - promesą zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] na założenie lotniska cywilnego, użytku publicznego L. [...].
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Wnioskiem z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Stowarzyszenie "I." z siedzibą w S. wystąpiło o ponowne wszczęcie postępowania i uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji - promesy zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] na założenie lotniska cywilnego, użytku publicznego L. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] wezwał Stowarzyszenie "I." do złożenia odpisu lub wyciągu z właściwego rejestru lub ewidencji, albo złożenia odpisu uchwały podjętej przez jednostkę, dla której rejestr lub ewidencja nie są prowadzone.
Wnioskodawca nadesłał odpis z ewidencji Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] informujący, że stowarzyszenie zwykłe p.n. "I.", adres: S., figuruje w rejestrze stowarzyszeń zwykłych od dnia [...] sierpnia 2008 r. pod nr [...].
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu [...] lipca 2009 r. wydał na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. postanowienie znak: [...] o nie dopuszczeniu Stowarzyszenia "I." z siedzibą w S. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją – promesą zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], albowiem uznał, iż udział w postępowaniu nie jest uzasadniony celami tej Organizacji i nie przemawia za tym interes społeczny.
Na powyższe postanowienie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynął wniosek Stowarzyszenia "I." z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z załączonym odpisem Regulaminu Stowarzyszenia. We wniosku z dnia [...] lipca 2009 r., tak jak we wniosku z dnia [...] września 2008 r. Nr [...], zwrócono się o ponowne wszczęcie postępowania i uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji - promesy zezwolenia na założenie lotniska cywilnego, użytku publicznego L. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] oraz uznanie Stowarzyszenia, jako strony od dnia złożenia powyższego wniosku.
W uzasadnieniu wskazano, iż Stowarzyszenie "I." jest organizacją społeczną, figurującą w rejestrze stowarzyszeń, posiada Regulamin Stowarzyszenia z ustalonymi celami, na podstawie których uzasadnia swoje działanie, za którym przemawia interes społeczny, tym samym spełnia całą normę zawartą w art. 31 § 1 k.p.a.
W dniu [...] sierpnia 2009 r. zapadło postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, znak: [...], utrzymujące w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2009 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA 2218/03 (niepubl.), że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione równocześnie.
Zgodnie z nadesłanym odpisem z ewidencji Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] - Stowarzyszenie zwykłe p.n. "I.", adres: S., figuruje w rejestrze stowarzyszeń zwykłych od dnia [...] sierpnia 2008 r. pod nr [...].
Stowarzyszenie "I." przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2009 r. przedstawiło Regulamin Stowarzyszenia, w którym zapisano główny cel, tj. dbanie o zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców.
Organ stwierdził, że w dniu [...] grudnia 2007 r., tj. w dniu wydania decyzji - promesy zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, znak: [...] na założenie lotniska cywilnego, użytku publicznego L. [...], Stowarzyszenie "I." jeszcze nie istniało. Gdyby nawet Stowarzyszenie istniało w dacie toczącego się postępowania to mogłoby żądać wszczęcia postępowania lub przyłączenia do udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie miała miejsca. Skoro postępowanie zakończyło się prawomocną decyzją to nie można już żądać ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie ani, przyłączenia się do toczącego się postępowania w sytuacji jego zakończenia wydaniem decyzji prawomocnej.
Organ dodał, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje tylko wtedy, kiedy jednocześnie są spełnione wszystkie trzy warunki określone w tym przepisie. Przepis ten jak i art. 31 § 2 k.p.a. świadczy o tym, że można mówić o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, jeżeli postępowanie jest w toku przed pierwszą lub drugą instancją (wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04).
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, w związku z powyższym, że postępowanie w sprawie weryfikacji decyzji promesy zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] na założenie lotniska cywilnego, użytku publicznego L. [...] mogło być wszczęte jedynie z urzędu. W ocenie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie zachodziły jednakże przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, albowiem zgodnie ze swoją właściwością i kompetencjami, po przeprowadzeniu postępowania nie miał możliwości odmowy wydania warunkowej promesy zezwolenia.
Natomiast bez zgody miejscowych władz, tj. m.in. bez uzyskania: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub określenia przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem ochrony środowiska, bez dokumentów stwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowy lotniska Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie jest władny wydać zezwolenia na założenie lotniska. Stąd też w wydanej w dniu [...] grudnia 2007 r. promesie zezwolenia na założenie lotniska wskazano na konieczność późniejszego przedstawienia odpowiednich dokumentów wymienionych w art. 55 ust. 3 Prawa lotniczego ze szczegółowym ich omówieniem.
Ponadto organ podniósł, że w jego ocenie, analiza zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzi do przekonania, że działania Stowarzyszenia "I." nie są nakierowane na ochronę interesu społecznego, a raczej służy ochronie indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości.
Skargę na powyższe postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie I. r. w S., wnosząc o jego uchylenie.
Stowarzyszenie stwierdziło, że wydane zostało ono na podstawie błędnie przyjętego stanu faktycznego, tj. w oparciu o domniemany cel Stowarzyszenia. Nie przyjęto celów faktycznych Stowarzyszenia zapisanych w Regulaminie, a rzeczywisty interes społeczny przedstawiony i opisany w dostarczonych dokumentach, sprowadzono do subiektywnej, tendencyjnej oceny.
Wskazano, że wniosek złożony przez Stowarzyszenie I. do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2008 r., nr [...] przedstawia okoliczności, fakty, dowody, z których jednoznacznie wynika, że przemawia za tym interes społeczny o czym świadczą m.in. główne myśli zawarte w kolejnych punktach:
- 1. dbanie o przestrzeganie prawa przez Prezesa ULC, Spółkę Port Lotniczy [...]. S.A tj. kodeksu postępowania administracyjnego, Ustawy prawo lotnicze, innych aktów prawnych oraz dokumentów dotyczących sprawy np. Uchwały nr [...] Rada Ministrów z dnia 8 maja 2007 r. Program Rozwoju Sieci Lotnisk i Lotniczych Urządzeń Naziemnych, decyzji ustalającej lokalizację i obszar lotniska zakładowo-sportowego w S.;
- 2. dbanie o realizowanie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 zatwierdzonego przez Komisję Europejską zgodnie z zapisami w nim istniejącymi przez Zarząd Województwa [...];
- 3. żądanie od Wójta Gminy W. przedstawiania i posługiwania się dokumentami zawierającymi rzeczywistą treść, stosowania obowiązujących przepisów prawa i zasad na terenie gminy i powszechnie obowiązujących w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego;
- 4. troska o unikatowy w Europie obszar [...] ([...]);
- 5. wskazywanie na bezpowrotne zniszczenie lasu ochronnego o powierzchni około 140 ha, urodzajnych gleb klasy II, III pod planowane lotnisko przez inwestora;
- 6. dbanie o zdrowie i życie, dorobek życia co najmniej mieszkańców S., K., S., L., J.;
- 7. wskazywanie niebezpieczeństw jakie mogą powstać od funkcjonowania lotniska zlokalizowanego w S. dla ludzi, środowiska;
- 8. przedstawienie obciążenia finansowego w tym państwa polskiego a tym samym społeczeństwa;
- 9. przedstawianie opinii, faktów, naukowców, fachowców z branży lotniczej, budowlanej, komunikacyjnej, ochrony środowiska oraz zainteresowanych ludzi,
- 10. zwrócenie uwagi na istniejącą Spółkę Port Lotniczy [...] i 25 jednostek samorządowych ją tworzącą - jako jedną z alternatyw.
Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 35 § 1,2,3 i art. 36 k.p.a.
Podniesiono także, że nie sprawdzono i nie przeanalizowano dokładnie wszystkich otrzymanych dokumentów z dokumentami już posiadanymi w sprawie lub znanymi Prezesowi z urzędu jak np. z Uchwałą nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 2007 r. Program Rozwoju Sieci Lotnisk i Lotniczych Urządzeń Naziemnych, decyzją ustalającą lokalizację i obszar lotniska zakładowo-sportowego w S..
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd stwierdził, iż skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia [...] lipca 2009 r., zapadło bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 31 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięć.
Pismem z dnia [...] września 2008 r., nr [...], Stowarzyszenie I. w S., złożyło "prośbę o ponowne wszczęcie postępowania i uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji tj. promesy zezwolenia z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], wydanej dla Portu Lotniczego [...] S.A.".
W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma kwestia, czy organy mogły potraktować powyższe pismo, jako wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną - promesą zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] na założenie lotniska cywilnego, użytku publicznego L. [...].
Zdaniem Sądu, organy administracji niezasadnie potraktowały przedmiotowe pismo jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przez Stowarzyszenie decyzją ostateczną (promesą zezwolenia), tym bardziej, że treść pisma nie wskazywała wyraźnie, że jest to wniosek złożony w trybie art. 31 § 1 k.p.a.
Przede wszystkim wskazać należy, że pismo z dnia [...] września 2008 r. wpłynęło do Urzędu Lotnictwa Cywilnego po wydaniu decyzji – promesy zezwolenia z dnia [...] grudnia 2007 r., nie mogło być więc traktowane, jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które zakończyło się decyzją ostateczną.
Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04, Lex nr 165912).
Rzeczą organu administracji, po wpłynięciu pisma było ustalenie, w sposób nie budzący wątpliwości, charakteru pisma, o co wnosi jego autor, czy jest to wniosek o wznowienie postępowania, czy też o stwierdzenie nieważności decyzji. Następnie po tych ustaleniach organ winien przystąpić do badania legitymacji prawnej oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia fakt wydania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowienia w trybie art. 31 § 2 k.p.a., skoro jak już wyżej wskazano, i na co też zwrócił uwagę organ, wydanie postanowienia, o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, możliwe jest jedynie, gdy postępowanie jest w toku. Jeżeli już organ zdecydował się wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 31 k.p.a., właściwszym, chociaż również nie pozbawionym wady w tym stanie faktycznym, byłoby wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Jedynie na marginesie należy zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy, znajduje się projekt decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, znak: [...], wydanej na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 k.p.a., odmawiającej, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia I. w S., o ponowne wszczęcie postępowania i uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji - promesy zezwolenia na założenie lotniska cywilnego, użytku publicznego L. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], wznowienia postępowania w sprawie, co wskazuje na to, że organ planował potraktować pismo Stowarzyszenia, jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ wyjaśni rzeczywistą wolę strony, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie. Rzeczą organu będzie zatem ustalenie, czy pismo Stowarzyszenia I. w S. z dnia [...] września 2008 r., stanowi wniosek o wznowienie postępowania, czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji – promesy zezwolenia. Następnie organ ustali, czy wniosek ten pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W zależności od tych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 lub 157 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.