Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. znak; [...], wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, w następującym stanie sprawy:
decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał [...] rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci:
ogrodzenia usytuowanego wzdłuż drogi gminnej nr [...] na odcinku 9,30 m od strony rzeki [...], 2,30 m ogrodzenia usytuowanego prostopadle do drogi gminnej nr [...] i równolegle do rzeki [...], 8,30 m ogrodzenia zlokalizowanego prostopadle do rzeki [...] od strony działki sąsiedniej będącej własnością Pana [...], 1,07 m ogrodzenia usytuowanego równolegle do rzeki [...] od strony działki Pana [...], położonych na terenie działek nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], zrealizowanych bez wymaganego prawem zgłoszenia.
Decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzję utrzymał w mocy.
Pismem z 27 listopada 2013 r. [...] wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r., powołując się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), a w tym kontekście – na decyzję Starosty [...] z [...] października 2013 r. nr [...], ustalającą linię brzegu dla rzeki [...] na odcinku przyległym wzdłuż działki nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...], stanowiącej ich własność.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną decyzją z [...] czerwca 2010 r., powołując w podstawie prawnej art. 149 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że wniosek o wznowienie został złożony po terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., albowiem powołana we wniosku decyzja z [...] października 2013 r. mająca stanowić o wystąpieniu przesłanki wznowienia, została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 7 października 2013 r., a wniosek o wznowienie nadany został w placówce pocztowej 28 listopada 2013 r.
Z ww. rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego nie zgodzili się [...], reprezentowani przez adwokata [...], składając w ustawowym terminie zażalenie.
Na skutek jego rozpatrzenia wydane zostało wskazane na wstępie postanowienie z [...] czerwca 2017 r., którym GINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu tego postanowienia podał, że postępowanie prowadzone w trybie wznowienia jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada jedynie, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także - czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia organu w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
I dalej, wskazał, że zgodnie art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zaznaczył przy tym, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, w którym zawarł tezę, iż przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a. przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny.
Następnie, organ ten wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez stronę postępowania. We wniosku tym [...] wskazali, że wnoszą o wznowienie postępowania z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), i powołali się na decyzję Starosty [...] z [...] października 2013 r., nr [...], jednocześnie wskazując, że o przesłance mającej stanowić podstawę wznowienia postępowania dowiedzieli się 28 października 2013 r.,
W okolicznościach niniejszej sprawy organ wojewódzki prawidłowo przyjął, że wniosek o wznowienie został złożony przez skarżących z uchybieniem terminu miesięcznego, uregulowanego w cyt. powyżej art. 148 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy wykazała bowiem, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2013 r., nr [...], została wysłana do pełnomocnika [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że została odebrana przez [...] (teściową) w dniu 7 października 2013 r. Z upoważnienia z 23 lipca 2013 r., podpisanego przez [...] w sposób jednoznaczny wynika, że upoważnili oni [...] do reprezentowania ich przy procedurze wyznaczania linii brzegowej między rzeką [...] a ich działką nr [...] w Starostwie w [...].
Jednocześnie organ wskazał, że w art. 43 k.p.a. mówi się, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Natomiast art. 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Zatem pismo przeznaczone dla adresata w przypadku jego nieobecności w miejscu zamieszkania można pozostawić dorosłemu domownikowi pod warunkiem, że podejmie się przykazania pisma adresatowi. Domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. są takie osoby, dla których mieszkanie adresata jest ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów.
Za domownika należy uznać osobę spokrewnioną z adresatem pisma, ale warunkiem koniecznym powinno być zamieszkiwanie tej osoby pod wskazanym adresem tj. ustalenie, że należy ona do wspólnego gospodarstwa domowego (postanowienie NSA z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2247/11). Organ dodał również, że w orzecznictwie panuje pogląd, że osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem i nie oddała ona pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego, którego warunki określa art. 43 k.p.a.. i nie wpływa na bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia (wyrok NSA z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1954/12).
Podsumowując, GINB stwierdził, że w związku z tym, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2013 r., nr [...], znak: [...] została skutecznie doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 7 października 2013 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania został nadany w placówce pocztowej w dniu 28 listopada 2013 r., nie można uznać, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie miesiąca od dnia dowiedzenia się o decyzji (tj. od dnia odebrania decyzji). Dlatego też postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia.
W skardze do Sądu na ww. postanowienie GINB z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], skarżący: [...] zarzucili naruszenie:
- - art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zbadania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności;
- - art. 40 § 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że [...] był pełnomocnikiem procesowym skarżących, a w konsekwencji błędne doręczenie pism w sprawie;
- - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przedstawionego przez stronę;
- - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zawarcie w decyzji administracyjnej nie wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, którym kierował się organ rozstrzygający sprawę, w szczególności uzasadnienie odmowy uchylenia decyzji wyłącznie z powodu rzekomego braku nowych okoliczności w sprawie, podczas gdy skarżący w sposób pełny i kompletny uzasadnił podstawę do ponownego rozpatrzenia sprawy;
- - art. 138 § 1 k.p.a., poprzez niedokonanie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy a wyłącznie powtórzenie argumentacji przytoczonej przez organ I instancji;
- - art. 145 a § k.p.a., poprzez arbitralną odmowę wznowienia postępowania administracyjnego pomimo wniesienia 28 listopada 2014 r. wniosku o wznowienie postępowania.
Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi podali, że błędnie organy orzekające ustaliły podmiot, który powinien był otrzymać pierwotną decyzję, a mianowicie uznając za ten podmiot [...].
Wskazali, że [...] nie był ich pełnomocnikiem upoważnionym do odbioru decyzji; jego upoważnienie dotyczyło wyłącznie uzyskiwania dokumentów koniecznych do sporządzenia dokumentacji - ustalenia linii brzegowej rzeki [...] wzdłuż działki skarżących.
W konsekwencji stwierdzili, że organ błędnie uznał, że decyzja została prawidłowo doręczona, a w konsekwencji błędnie ustalił termin początkowy biegu terminu do wznowienia postępowania.
Nadto zakwestionowali skuteczność doręczenia przesyłki dla ww. osoby.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] WINB z [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 149 § 3 k.p.a., a powodem jego zastosowania było ustalenie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie miesięcznym, uregulowanym w art. 148 § 1 k.p.a.
Zatem, jak z powyższego wynika, zaskarżone postanowienie zapadło w trybie postępowania wznowieniowego, w związku z wnioskiem skarżących, który to w I instancji, podlegał załatwieniu przez organ wojewódzki, jako organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (v. art. 150 § 1 k.p.a.). Dostrzec należy, że postępowanie to, będące postępowaniem nadzwyczajnym, stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 – 145b § 1 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada jedynie, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia organu w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz (w następnej kolejności) co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Stąd też, w przypadku przedłożenia organowi wniosku o wznowienie postępowania, organ ten zobligowany jest m. in. do ustalenia w fazie wstępnej postępowania, czy spełniona została przesłanka natury formalnej, dotycząca terminu złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że rację ma GINB wskazując, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia ww. terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
Nadto, z omawianej regulacji, zawartej w przepisie art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w ww. art. 148. Co przy tym istotne, organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ obowiązany jest bowiem z urzędu zbadać zachowanie przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie (co też obliguje ten organ do zweryfikowania danych wskazanych przez stronę w tym kontekście).
Kierując się powyższym Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest prawidłowe.
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor (a przed nim organ wojewódzki działający w sprawie w I instancji), prawidłowo przyjął, że wniosek o wznowienie został złożony przez skarżących z uchybieniem terminu, a to uzasadniało wydanie w I instancji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Wniosek o wznowienie skarżący oparli na przesłance z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., a w kontekście tej przesłanki wskazali na decyzję Starosty [...] z [...] października 2013 r. nr [...] ustalającą linię brzegu rzeki [...] w m. [...], gm. [...] na odcinku przyległym wzdłuż działki nr ew. [...] we wsi [...], będącej własnością [...]. Powołując się na powyższe skarżący podali, że ww. decyzję otrzymali w dniu 28 października 2013 r. wraz z adnotacją, że jest ostateczna i podlega wykonaniu. W celu zweryfikowania tej informacji, [...] WINB pismem z 28 marca 2017 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o wskazanie daty doręczenia ww. decyzji z [...] października 2013 r. pełnomocnikowi skarżących – [...]. Z treści decyzji z [...] października 2013 r. wynikało bowiem, że wskazana osoba reprezentowała skarżących w tym postępowaniu, tj. zakończonym ww. decyzją przywołaną we wniosku o wznowienie.
Jak stanowi zaś art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z tej też przyczyny za prawidłowe należy uznać wystąpienie organu I instancji do Starostwa Powiatowego w [...] o dodatkowe dane, pozwalające na pełną ocenę sprawy, w kontekście zachowania terminu z art. 148 § 1.
W odpowiedzi, w piśmie z 5 kwietnia 2017 r. Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało, że przedmiotowa decyzja została doręczona pełnomocnikowi [...] 7 października 2013 r. W załączeniu przekazano kserokopię zwrotnego potwierdzenia odbioru, z którego wynika, że przesyłkę skierowaną do ww. osoby odebrała [...] (teściowa). Oceniając skuteczność ww. doręczenia decyzji z [...] październik 2013 r. dostrzec trzeba za organami, że [...] posiadał umocowanie w tej sprawie, tj.: do tej konkretnej sprawy, w tym – do reprezentacji (v. kopia umocowania w aktach postępowania zażaleniowego), a więc także do odbioru korespondencji.
Nadto, dodać należy, że odebranie przesyłki przez dorosłego domownika jest jedną z form zastępczego doręczenia przesyłki, przewidzianą w art. 43 k.p.a. - w sytuacji zachowania warunków wynikających z tego przepisu. Co przy tym istotne, wystarczające dla uznania określonej osoby za dorosłego domownika, o którym mowa w art. 43 k.p.a. jest, aby osoba odbierająca pismo zamieszkiwała z adresatem, prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe lub też, aby będąc krewnym lub powinowatym, przebywała ona w mieszkaniu adresata za jego zgodą okresowo, przy czym bez znaczenia jest jakiego okresu to dotyczy oraz czy osoba ta prowadzi z adresatem wspólne gospodarstwo domowe. Skuteczne doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. następuje wówczas, gdy pod nieobecność adresata w domu, pismo odbiera dorosły domownik w rozumieniu wyżej podanym, który zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi, przy czym, co do zasady, zobowiązanie to następuje z momentem przyjęcia pisma i złożenia czytelnego podpisu na potwierdzeniu odbioru.
Tym samym, zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że decyzja z [...] października 2013 r. wskazana we wniosku o wznowienie, została skutecznie doręczona skarżącym 7 października 2013 r., a skoro ma stanowić o wystąpieniu przesłanki wznowienia, to termin 30 dni z art. 148 § 1 k.p.a. należało liczyć, od dnia dowiedzenia się skarżących o tej decyzji. Sąd zauważa przy tym, że treść tego przepisu wyraźnie nawiązuje do dnia "dowiedzenia się" o podstawie wznowienia. Bieg terminu do wniesienia podania rozpoczyna się zatem już w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu okoliczności/dowodów, w których strona upatruje podstaw do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie, za datę początkową biegu ww. terminu należało więc traktować datę doręczenia decyzji z 1 października 2013 r., bo to w tej dacie skarżący dowiedzieli się o wydaniu tego aktu, przywołanego następnie w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie zmienia tego działanie skarżących -w postępowaniu zakończonym ww. decyzją- przez pełnomocnika, a więc osobę upoważnioną do dokonywania czynności w ich imieniu.
Zatem, skoro ww. decyzja z [...] października 2013 r. została doręczona skarżącym 7 października 2013 r. (za pośrednictwem działającego w ich imieniu pełnomocnika), to z powołaniem się na ten akt, skarżący mogli skutecznie żądać wznowienia do dnia 6 listopada 2013 r., tymczasem złożyli wniosek o wznowienie w dniu 28 listopada 2013 r.; uchybili tym samym terminowi miesięcznemu uregulowanemu w art. 148 § 1 k.p.a.
W tych warunkach organ w I instancji zobligowany był orzec o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Z tego też powodu Sąd nie podzielił zarzutów skargi, a zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji uznał za prawidłowe. Zdaniem Sądu, orzeczenie to zawiera wszystkie elementy postanowienia, także właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne, a w ramach tego - adekwatną do zaistniałego w tej sprawie problemu, analizę sprawy. Sąd stwierdza w efekcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 148 § 1, ani art. 149 § 3 k.p.a. – tego ostatniego poprzez jego zastosowanie w I instancji; Sąd stwierdza także, że w sprawie z uwagi na wstępną fazę postępowania wznowieniowego, przeprowadzono postępowanie we właściwym zakresie, odnoszącym się do wymogów formalnych wniosku o wznowienie. Wskazany etap postępowania nie umożliwiał natomiast organom czynienia jakichkolwiek innych ustaleń, zwłaszcza dotyczących prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej.
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.