Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2003r. Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w G. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu odwołania K. i P. O. – utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty G. z dnia [...] maja 2003r.
Następnie Starosta G. decyzją z dnia [...] października 2003r. – na wniosek inwestora – zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w G. a Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. utrzymał w mocy tę decyzję.
W związku ze skarga małżonków O. na decyzję Wojewody [...] nr 38/2003 z dnia [...] lipca 2003r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 listopada 2003r., sygn. akt: IV SA 3050/03, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia skargi przez sąd.
W dniu 27 listopada 2003r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wpłynął wniosek E. i P. O. o wszczęcie postępowania w sprawie prowadzenia przez inwestora na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w G. robot budowlanych przy budowie budynku jednorodzinnego mieszkalnego z garażem pomimo wstrzymania przez sąd administracyjny wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.
Decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2004r. Wojewoda [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. oraz decyzję Starosty G. z dnia [...] października 2003r.
Na wniosek inwestora Starosta G. decyzją z dnia [...] października 2004r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na dobudowę pomieszczenia gospodarczego do budynku mieszkalnego na działce o nr [...] położonej przy ul. [...] w G. oraz na wykonanie robót budowlanych na tym budynku określonych w załączonym indywidualnym projekcie budowlanym.
Po wszczęciu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r., wstrzymał A. N. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce o nr ewid. [...] oraz nakazał inwestorowi zabezpieczenie drewnianej konstrukcji dachu folią izolacyjną przed wpływem warunków atmosferycznych na obiekt.
Jednocześnie PINB w G. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r., po podjęciu zawieszonego z urzędu postępowania - PINB w G., w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, nałożył na A. N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego stan aktualny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem bez budynku gospodarczego, którego budowa nie została rozpoczęta z uwzględnieniem robót koniecznych do zakończenia budowy, na działce gruntu [...] w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W wyniku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2006r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r., PINB w G. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie dokumentacji powykonawczej z uwzględnieniem robót koniecznych do zakończenia budynku mieszkalnego z garażem, bez budynku gospodarczego, którego budowa nie została rozpoczęta, zlokalizowanego w G. przy ul. [...] na działce nr ewid. [...].
Na tę decyzję odwołanie wnieśli małż. O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania wydał w dniu [...] kwietnia 2007r. decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję PINB w G. z dnia [...] stycznia 2007r., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownej analizie materiału dowodowego PINB w G. wydał w dniu [...] czerwca 2007r. decyzję nakazującą inwestorowi doprowadzenie będącego w budowie budynku mieszkalnego wraz z garażem do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Starosty z dnia [...] października 2004r.
Rozpoznający odwołanie od powyższej decyzji MWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. uchylił decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nakazał A. N. doprowadzenie będącego w budowie budynku mieszkalnego wraz z garażem do stanu zgodnego z projektem budowlanym sporządzonym w lipcu 2006r. przez B. G. i A. S. W uzasadnieniu organ odwoławczy na podstawie materiału sprawy stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku została rozpoczęta i była kontynuowana w oparciu o ostateczne decyzje Starosty G. o pozwoleniu na budowę, a budowa ta jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 25 kwietnia 1997r.
Wskazane w planie warunki zlokalizowania zabudowy w północnej granicy działki, wysokość budynku i zachowanie układu kalenic oraz linia zabudowy są spełnione w znajdującym się w aktach sprawy projekcie budowlanym sporządzonym w lipcu 2006r. W ocenie organu wojewódzkiego przedmiotowy budynek na dzień wydanego pozwolenia spełnia warunki § 12, 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki.
Zważywszy, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano w sposób jednoznaczny jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę (brak dokładnego określenia na podstawie jakiego projektu należy przeprowadzić roboty budowlane) organ odwoławczy, korygując powyższe uchybienie, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł jak w sentencji.
Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli małż. O. domagając się jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności.
Skarżący zarzucili naruszenie art. 6, 7, 75, 77, i 78 kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 107 § 2, art. 136 i 138 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, który zdaniem skarżących, organ potraktował w sposób dowolny i wybiórczy, nie wskazując jakie konkretne czynności ma zrealizować inwestor celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem. Nadto organ wojewódzki nie określił terminu wykonania tych nieokreślonych czynności.
Skarżący podnieśli, że nie istnieje żaden projekt dotyczący budynku na działce [...], który został sporządzony w lipcu 2006r. Skoro do każdej decyzji dołączony był projekt, a wszystkie były uchylone, to i każdy z tych projektów tracił moc razem z decyzją.
Decyzje wydane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego mają termin 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót – a termin ten był dwukrotnie naruszany, co za niedopuszczalne uznał Sąd w wyroku z dnia 17 listopada 2005r.
W ocenie skarżących organy obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy a podstawowym zarzutem wobec inwestora jest wysokość jego budynku i nadmierne zbliżenie do budynku skarżących, a nadto niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zastrzeżenia budzi również zacienianie, a stwierdzenie organu o zgodności z przepisami musi być szczegółowo uzasadnione tak jak i odrzucenie jako materiału dowodowego opinii architekta N. mającego wyższe kwalifikacje od autorki spornego projektu.
Skarżący podnieśli też, że nie było ani jednej decyzji Starostwa, która nie zostałaby uchylona w postępowaniu odwoławczym zaś osobiste powiązania z urzędnikami Wydziału Architektury i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz projektantką budynku mogą być przyczyną takiego stanu rzeczy.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.
Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Tylko w takim przypadku może być uwzględniona skarga.
Kontrola sądową objęta została decyzja organu wojewódzkiego wydana w trybie art. 138 § 1 ust. 2 kpa, a więc decyzja uchylająca orzeczenie I instancji i orzekająca co do meritum sprawy.
Organ odwoławczy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, nakazał inwestorowi doprowadzenie będącego w budowie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z projektem budowlanym.
Stosownie do powyższego zapisu ustawy mającego na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem właściwy organ w drodze decyzji:
- 1) nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo,
- 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania albo,
- 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu – nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji wprawdzie nakazał inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z projektem budowlanym – jednakże jak wskazał organ odwoławczy - nie zostało dokładnie określone na podstawie jakiego projektu należy przeprowadzić roboty budowlane. Dlatego też organ II instancji, mający uprawnienia do skorygowania nieprawidłowości takiej decyzji, nakazał przeprowadzenie tychże robót zgodnie ze wskazanym w orzeczeniu projektem budowlanym sporządzonym w lipcu 2006r. Jednakże orzekając w sprawie organ odwoławczy przedstawił ogólnikową i pobieżną argumentację jaka była podstawą rozstrzygnięcia.
Możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem musi być ustalona przez pryzmat przepisów techniczno-budowlanych.
W kontrolowanych decyzjach organy wprawdzie przytaczają treść przepisów technicznych i ustalenia planu jednakże nie dokonują szczegółowej analizy w odniesieniu do przedmiotowego obiektu.
Organ jest obowiązany dokładnie wskazać rodzaj dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia legalizacji, przy czym powinien wezwać inwestora do jej przedłożenia, bowiem podlega ona ocenie organu i w zależności od tej oceny mogłyby dopiero być oceniane w zakresie słuszności, podnoszone zarzuty oraz zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Nieprawidłowym więc jest wskazanie inwestorowi konkretnego projektu z dotychczas składanej dokumentacji istniejącej już dla wcześniejszych, uchylonych zresztą decyzji, bowiem jak trafnie podnoszą skarżący projekty te utraciły swoją moc. Podnieść też należy, iż wskazany w zaskarżonej decyzji projekt z lipca 2006r. w aktach sprawy nie istnieje, natomiast do decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2004r. był dołączony projekt autorstwa B. G. i A. S., ale z roku 2004. Trudno więc nawet ustalić o jaki projekt chodziło organowi II instancji wydającemu zaskarżoną decyzję.
Zważywszy na treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który był podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, zgodzić się należy z zarzutem skargi, że organ nie wskazał jakie konkretnie czynności lub roboty budowlane mają być wykonane przez inwestora, a zatem nie zostały określone obowiązki, których wykonanie podlega sprawdzeniu przez organ ani też nie został zakreślony termin ich wykonania. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 51 Prawa budowlanego. Nadto decyzję z art. 51 można wydać w zakreślonym terminie od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót a do tej kwestii organ nie odniósł się w uzasadnieniu choć należałoby rozważyć te zależności realiów przedmiotowej sprawy.
Jak podkreślali skarżący podstawowym ich zarzutem jest wysokość budynku inwestora i nadmierne zbliżenie do budynku skarżących co powoduje niezgodność z miejscowym planem oraz zacienienie budynku skarżących. Zarzuty te były podnoszone też w odwołaniu. Jednakże w zaskarżonej decyzji znalazło się krótkie stwierdzenie o spełnieniu warunków planu miejscowego w projekcie z lipca 2006r. oraz o spełnieniu warunków technicznych w szczególności w zakresie zachowania odległości miedzy budynkami oraz wymaganego nasłonecznienia. Zgodzić tu się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że tak istotnych kwestii nie można załatwić zdaniem i że nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy.
Organ odwoławczy stosownie do treści art. 138 kpa zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie i odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę. Jego ocenie bowiem podlega całe postępowanie prowadzone w I instancji zwłaszcza zaś materiał dowodowy. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji trudno uznać, że organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę w jej całokształcie i przeanalizował podnoszone przez skarżących kwestie.
Ogólnikowość i lakoniczność stanowiska organu wojewódzkiego wskazuje oprócz naruszenia art. 138 § 1 kpa, również na naruszenie art. 107 § 3 kpa, normującego wymogi wobec uzasadnienia decyzji.
Enigmatyczna wypowiedź, że z materiału dowodowego wynika rozpoczęcie i kontynuowanie robót w oparciu o ostateczne decyzje Starosty, przy zaistnieniu faktu ich kontynuacji mimo postanowienia Sądu o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu, nie określa stanowiska organu administracji co do kwestii przyjęcia realizacji zgodnej z pozwoleniem bądź też wykonywaniu robót przy braku pozwolenia. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać ocenę prawną czynności wykonanych przez inwestora, a następnie stosownie do tej oceny – zastosowanie odpowiedniego trybu postępowania. Organ zaś nie dokonał żadnej oceny pomijając też okoliczność wstrzymania robót co powodowało niemożność kontynuowania i wykonywania jakichkolwiek prac budowlanych, a mimo tego inwestor wykonał po tym konstrukcję dachu bez pokrycia, co nakazywałoby rozważenie, czy nie zachodziła w tym przypadku samowola budowlana.
Nadto, jak zarzucają skarżący, pominięta została przez organ opinia urbanistyczno-architektoniczna architekta L. N. dotycząca lokalizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych na działkach nr [...] i [...]. Przytoczone w niej przepisy i uwarunkowania z nich wynikające wskazują na brak zachowania norm powstałego budynku inwestora wobec istniejącego budynku mieszkalnego skarżących, co z kolei wskazywałoby na naruszenie nie tylko planu zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisów prawa budowlanego warunków technicznych jakie powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Brak odniesienia organu do tej opinii i zarzutów strony skarżącej m.in. opartych na jej wskazaniach, stanowi o niedokonaniu pełnej oceny przez organ kwestii zachowania warunków technicznych i zgodności z planem zagospodarowania, a więc naruszeniu art. 138 § 1 kpa.
Należy też pamiętać, że decyzje obu organów wydane zostały na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczącego trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego, a w związku z tym koniecznym było dokonanie oceny przez organ czy jest to samowola budowlana którą można legalizować, czy też istotne odstąpienie od projektu budowlanego albo warunków na budowę i taka ocena winna być starannie przedstawiona przez organ.
Powyższe uchybienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym względem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 1 i 107 § 3 kpa a także art. 7 i 77 kpa, jako mogące mieć istotny wpływ na zastosowanie przepisów prawa materialnego a tym samym na wynik rozstrzygnięcia, stanowią podstawę uchylenia obu decyzji w świetle art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270).
Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji szczegółowo rozpatrzy wskazane wyżej kwestie, wypowiadając się dokładnie co do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu i warunkami technicznymi wysokości obiektu, odległości w odniesieniu do budynku skarżących, zacienienia sąsiedniego budynku, a także dokona oceny czy roboty inwestora prowadzono na podstawie pozwolenia na budowę, czy też była to samowola budowlana. Dopiero wszystkie ustalenia obrazujące pełny stan faktyczny sprawy pozwolą na ocenę prawidłowości trybu postępowania i podjęcie stosownej decyzji.
Przy orzekaniu zastosowano art. 152 ustawy.