Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., odmawiającej wyżej wymienionej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, polegających na wymianie okien drewnianych (7 szt.) na okna z PCV w kolorze białym, z zachowaniem wyglądu wymienianych okien w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia [...] kwietnia 1993r - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na wymianę drewnianej stolarki okiennej na okna wykonane z PCV (w kolorze białym, z zachowaniem wyglądu wymienianych okien) w budynku położonym w [...] przy ul. [...] (7 szt. w lokalu nr [...]). Do wniosku, po wezwaniu organu do uzupełnienia braków formalnych, została dołączona umowa najmu lokalu mieszkalnego Nr [...] zawarta [...].01.2015 r., zgoda właściciela budynku - Miejskiego Zarządu Budynków w [...] - na wnioskowane prace (pismo z 4.02.2016 r., [...]) oraz dokumentacja fotograficzna przedmiotowego budynku z zaznaczonymi oknami przeznaczonymi do wymiany.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016r odmówił pozwolenia na wnioskowane zamierzenie.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r uchylił powyższą decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu zawierając wskazania co do dalszego postępowania.
Następnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i po uzupełnieniu przez stronę dokumentacji dołączonej do wniosku, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017r odmówił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, polegających na wymianie okien drewnianych (7 szt.) na okna z PCV w kolorze białym, z zachowaniem wyglądu wymienianych okien w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...].
[...] złożyła odwołanie od ww. decyzji.
W toku postępowania odwoławczego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.
Kompetencje organu ochrony zabytków do orzekania w przedmiotowej sprawie wynikają z faktu, że kamienica w [...] przy ul. [...], wzniesiona około 1910 roku, secesyjna, częściowo zmodernizowana, została wpisana do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...].04.1993 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] w uzasadnieniu decyzji odmawiającej pozwolenia na wnioskowane roboty budowlane m. in. wyjaśnił, że omawiana inwestycja wpłynie negatywnie na ogólny wyraz plastyczny i kompozycyjny elewacji budynku, a tym samym na całą zabytkową kamienicę wpisaną do rejestru zabytków. Tworzywo z PCV jest obce dla zabytkowej substancji budynku wykonanego z tradycyjnych materiałów. Z tego względu wymiana drewnianej stolarki okiennej na okna z PCV jest zabiegiem fałszującym jego pierwotny charakter.
Po przeanalizowaniu całości akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wyczerpująco wykazał, z jakich powodów odmówił pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w lokalu nr [...] w zabytkowym budynku położonym w [...] przy ul. [...].
Organ odwoławczy podzielił pogląd, że okno jako integralna część elewacji budynku, wywiera znaczny wpływ na architektoniczny wyraz całej budowli. Istotną zatem kwestią dla ochrony zabytków jest zachowanie konstrukcji i materiału stolarki okiennej. W przypadku, gdy zachodzi konieczność wymiany historycznych okien w zabytkowym budynku, najlepszym rozwiązaniem jest odtworzenie cech charakterystycznych oryginalnej stolarki, tj. materiału, kształtu, proporcji, sposobu otwierania oraz formy wypełnienia samego otworu okiennego, na którą składa się podział na kwatery, rodzaj, kształt i wielkość poszczególnych szyb i profili. Trzeba zatem zgodzić się z organem pierwszej instancji, że wymiana historycznej stolarki okiennej na okna z PCV spowoduje zniekształcenie oryginalnych detali w elewacji budynku, doprowadzając do utraty jego wartości zabytkowych. Odtworzenie okien we współczesnym, ahistorycznym materiale pozbawi obiekt waloru autentyzmu, który jest istotną wartością w ochronie zabytków.
O walorach zabytkowych obiektu stanowi bowiem nie tylko jego indywidualna forma architektoniczna - wystrój elewacji, ale także zastosowane rozwiązania techniczne i materiałowe, charakterystyczne dla budynków z danego okresu rozwoju architektury. Pomimo pozornego braku ingerencji w dotychczasowy wygląd budynku, działania polegające na wymianie istniejącej stolarki - bez odtworzenia materiału, z którego okna były wykonane, spowodują zmianę wyrazu i charakteru tego budynku. Ze względów konserwatorskich istotne jest dążenie do zachowania pierwotnych cech zabytkowej architektury.
Zatem w przypadku zaś konieczności wymiany poszczególnych elementów zewnętrznych obiektu należy zastosować te same materiały, jakie występowały historycznie Działanie takie jest zgodne z powinnością organów konserwatorskich, które w myśl art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, winny podejmować działania mające na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.
Poza sporem pozostaje również fakt, że historyczna stolarka nie zachowała się w całości, bowiem w omawianym budynku obecnie występują okna z PCV. Okoliczność ta została potwierdzona w materiale dowodowym sprawy.
Zdaniem organu odwoławczego można jednak uznać, że organ pierwszej instancji podejmie działania nadzorcze w stosunku do tych podmiotów, które samowolnie dokonały ww. prac przy zabytku, niewątpliwie niekorzystnie wpływających na zachowanie wartości zabytkowych rzeczonego budynku, do czego jest zobowiązany przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ ochrony zabytków nie podważa słusznego interesu strony, jakim jest konieczność poprawy warunków bytowych poprzez wymianę zniszczonych okien. Zamierzenie to musi być jednak działaniem zgodnym z nałożonym na właścicieli i posiadaczy zabytków obowiązkiem opieki nad nimi, zdefiniowanym w art. 5 ust. 3 i 4 ww. ustawy, który stanowi, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego będą zatem takie rozwiązania techniczne, które przyczynią się do poprawy warunków bytowych przy jednoczesnym zabezpieczeniu i utrzymaniu tego obiektu w sposób zapewniający zachowanie jego wartości. Ochrona zabytków nie polega bowiem na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac modernizacyjnych, ale dopuszcza jedynie tego rodzaju prace, które nie zmieniają stylu i charakterystycznych cech elewacji zabytkowego budynku. Proponowane zaś rozwiązanie bezspornie prowadziłoby do utraty wartości zabytkowych przez omawiany budynek.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...].
Zdaniem skarżącej decyzje konserwatorskie zostały wydane z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa gdyż w przedmiotowym budynku w wielu mieszkaniach okna drewniane zostały już wymienione na okna PCV. Wymiana zniszczonych okien na okna drewniane jest dla skarżącej bardzo kosztowna i nie stać jej na taką inwestycję.
W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji względnie ich zmianę w ten sposób, że wyraża się zgodę na wymianę okien drewnianych na okna z PCV.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawa nie narusza.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia z [...] czerwca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., niepozwalającą skarżącej na prowadzenie robót budowlanych polegających na wymianie okien drewnianych (7 szt.) na okna z PCV w kolorze białym, z zachowaniem wyglądu wymienianych okien w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], który decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia [...] kwietnia 1993r został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...]
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie treścią którego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.
Zważyć trzeba, iż postępowanie przed konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań. Wydając zgodę na roboty budowlane Konserwator Zabytków realizuje w ten sposób swoje zadania publiczne z zakresu ochrony zabytków wynikające z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m. in.: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.
Dodać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd (który Sąd podziela), że decyzje, zapadłe na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Przyjmuje się, iż ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretne roboty budowlane będą miały na chronione wartości zabytku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11, z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2709/12, z dnia 4 września 2015 r., II OSK 135/14).
Zdaniem Sądu, stosując powołany powyżej art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organy orzekające w sprawie nie przekroczyły przyznanego im uznania, a swoje stanowisko w sposób należyty uzasadniły w wydanych rozstrzygnięciach.
Bezsporne w sprawie pozostaje, iż skarżąca wystąpiła z wnioskiem wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na wymianie drewnianej stolarki okiennej na okna wykonane z PCV w kamienicy wpisanej indywidualnie do rejestru zabytków.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa kamienica powstała w latach 1900 - 1910, stanowi cenny przykład historyzmu o cechach neorenesansu, z elementami secesyjnymi. Budynek pierwotnie stał w zwartej zabudowie ulicy. W czasie ostatniej wojny nie uległ większym zniszczeniom. Po wojnie kamienica została przebudowana wewnątrz, elewacje zachowały swój pierwotny wystrój.
Bryła prostopadlościenna, z dachem mansardowym z lukarnami krytymi dachami pulpitowymi, z ryzalitem środkowym od strony elewacji frontowej, wspartym w kondygnacji przyziemia portykiem na dwóch kolumnach i dwóch półkolumnach. Budynek czterokondygnacyjny z poddaszem, podpiwniczony. Fasada symetryczna, dziewięcioosiowa. Zachowana oryginalna kompozycja elewacji - kondygnacja przyziemia tynkowana, boniowana, powyżej kondygnacje mieszkalne licowane białą glazurowaną cegłą elewacyjną, skontrastowaną z tynkowanym detalem architektonicznym w postaci opasek okiennych, płycin pomiędzy otworami okiennymi drugiej i trzeciej kondygnacji wypełnionych roślinną secesyjną dekoracją, gzymsu międzykondygnacyjnego (oddzielającego przyziemie), boniowanych naroży, fryzu wieńczącego w formie pionowych medalionów kwiatowych. Elewacje szczytowe ślepe, tynkowane. Elewacja od strony podwórza tynkowana, pozbawiona detalu architektonicznego.
Obecnie w budynku stolarka okienna zróżnicowana, drewniana i z PCV. Stolarka drewniana - okna skrzynkowe, z podziałem krzyżowym, czteroskrzydłowe, z zachowanym (w części okien) profilowanymi elementami konstrukcyjnymi okna (ślemię). Stolarka z profili PCV - okna zespolone, z zachowanymi podziałami krzyżowymi.
Odmawiając wyrażenia zgody na wnioskowane prace organy konserwatorskie wyjaśniły, że okno będąc integralną częścią elewacji budynku, wywiera znaczny wpływ na architektoniczny wyraz całego budynku. Wymiana historycznej stolarki okiennej na okna z PCV spowoduje zniekształcenie oryginalnych detali w elewacji budynku, doprowadzając do utraty jego wartości zabytkowych. Odtworzenie okien we współczesnym materiale z PCV pozbawi obiekt waloru autentyzmu, który jest istotną wartością w ochronie zabytków. Tworzywo z PCV jest obce dla zabytkowej substancji budynku wykonanego z tradycyjnych materiałów. Z tego względu wymiana stolarki okiennej na okna z PCV jest zabiegiem fałszującym jego pierwotny charakter. W przypadku konieczności wymiany okien najwłaściwsze jest odtworzenie cech charakterystycznych oryginalnej stolarki, do czego najbardziej nadaje się drewno. Okna plastikowe tego nie gwarantują i ma to wpływ na ogólny wyraz plastyczny i kompozycyjny elewacji, a budynek traci wartość autentyku.
O walorach zabytkowych obiektu stanowi bowiem nie tylko jego indywidualna forma architektoniczna - wystrój elewacji, ale także zastosowane rozwiązania techniczne i materiałowe, charakterystyczne dla budynków z danego okresu rozwoju architektury. Zgodzić należy się z organami, że ze względów konserwatorskich istotne jest dążenie do zachowania pierwotnych cech zabytkowej kamienicy polegających na zachowaniu w zabytkowym budynku oryginalnej stolarki, tj. materiału, kształtu, proporcji, sposobu otwierania oraz formy wypełnienia samego otworu okiennego, na którą składa się podział na kwatery, rodzaj, kształt i wielkość poszczególnych szyb i profili. W przypadku, gdy zachodzi konieczność wymiany historycznych okien należy zastosować te same materiały, jakie występowały historycznie.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego istnienia okien z PCV w zabytkowej kamienicy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że organ pierwszej instancji podejmie działania nadzorcze w stosunku do tych podmiotów, które samowolnie dokonały ww. prac przy zabytku, niewątpliwie niekorzystnie wpływających na zachowanie wartości zabytkowych budynku.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż orzeczenia zapadłe w sprawie są prawidłowe. Organy wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku uniemożliwiają przeprowadzenie wnioskowanych robót i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).