Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.) dalej kpa, - zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] ([...]) odmawiającej nakazania Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą przy ul. S. w P., wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w budynku mieszkalno - usługowym, usytuowanym przy ul. M. w P. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki do zwieszenia postępowania określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż decyzja z dnia [...] została wydana w wyniku uchylenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] ([...]) odmawiającej wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ww. budynku mieszkalno - usługowego i przekazania do ponownego rozpatrzenia.
Skargi na to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli K. K. i Spółdzielnia Mieszkaniowa "P.", a zatem należało zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez Sąd w Lublinie.
Zażalenie na to rozstrzygnięcie złożył K. K. podnosząc, że sprzeciwia się zawieszeniu i wnosząc o jego uchylenie w celu uzupełnienia podstawowych braków formalnych. W treści zażalenia wskazano - między innymi - że postanowienie nie zawiera spisu stron postępowania. K. K. stwierdził, że ma prawo wiedzieć w jakiej roli i w jakim zakresie uczestniczy w postępowaniu Agent Rządu Polskiego przy Ministerstwie Spraw Zagranicznych. K. K. podniósł również, że sygnalizował Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż brak jest podstaw prawnych do działania organu wobec przekazania sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa - po rozpatrzeniu zażalenia K. K. - uchylił postanowienie z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie zawieszenia.
W motywach organ podniósł, że zgodnie z art. 61 § 1 ppsa wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji, zatem złożenie ww. skarg nie daje podstaw do zwieszenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ dodał, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie może skutkować ewentualnym wznowieniem postępowania.
Skargę na to postanowienie złożył K. K., wnosząc o jego uchylenie i wskazując, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie sprzeczne z jego wnioskiem, łamał ustawowy zakaz orzekania na niekorzyść strony, która wniosła zażalenie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się zarzutami skargi podnosząc, że nie wydał rozstrzygnięcia na niekorzyść strony, gdyż skarżący w zażaleniu "sprzeciwił się" zawieszeniu postępowania i zażądał uchylenia postanowienia z dnia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) dalej ppsa.
Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którym organ ten uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie.
Rozstrzygnięcie to zakwestionował K. K. podnosząc, że zapadło ono z naruszeniem art. 139 kpa, gdyż w zażaleniu wniósł o uchylenie postanowienia wydanego w I instancji, w celu jego uzupełnienia poprzez wskazanie stron postępowania.
W tym miejscu wskazać trzeba, że na system weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych składają się, między innymi, zwykłe środki zaskarżenia tj. odwołanie i zażalenie. Konstrukcja prawna środków zaskarżenia oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że służą one żądaniu uruchomienia określonego rodzaju postępowania kontrolnego, które nie może być wszczęte z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 1984 r., II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51). Celem bezpośrednim ich uruchomienia jest zatem doprowadzenie do kasacji lub reformacji rozstrzygnięcia administracyjnego. Do weryfikacji postanowień w postępowaniu administracyjnym służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia jeśli kodeks tak stanowi (art. 141 kpa).
W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że wniesienia zażalenia jest w każdym przypadku objawem niezadowolenia strony, wyrażającym się w zakwestionowaniu rozstrzygnięcia organu I instancji i obliguje organ wyższego stopnia do ponownego rozstrzygnięcia kwestii procesowej rozpoznanej w zaskarżonym postanowieniu.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a., organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę. Przy czym - co wymaga podkreślenia - organ II instancji nie jest również związany granicami zażalenia zakreślonymi przez wnoszącą je stronę i nie może w związku z tym ograniczyć się do rozpatrzenia zarzutów strony i dokonania oceny ich zasadności. Nie może także ograniczyć się do badania zgodności z prawem zakwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia, lecz powinien zbadać je również z punktu widzenia celowości, słuszności, gospodarności i rzetelności (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2005r., VII SA/Wa 292/05, LEX nr 191365 oraz z dnia 20 stycznia 2006r., V SA/Wa 2473/05, LEX nr 196286).
Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie odczytał wniosek K. K. zgłoszony w zażaleniu. Podkreślić bowiem trzeba, że przez użycie sformułowania "sprzeciwiam się zawieszeniu postępowania (...) i wnoszę o jego uchylenie" skarżący zakwestionował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], obligując tym samym organ odwoławczy do jego rozpoznania "od nowa". Nie można więc zgodzić się z zarzutem skargi, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył zażalenie sprzecznie z zawartym w nim wnioskiem tj. z naruszeniem zakazu reformationis in peius.
Dodać należy, że zarówno Sąd orzekający w tej sprawie, jak również organy administracyjne, nie mógł zając stanowiska w zakresie zarzutów dotyczących wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z prowadzenia sprawy, czy nieprawidłowości przy wydaniu decyzji dot. "zezwolenia na budowę budynku przy ul. M. w P.", gdyż jak wskazano na wstępie, inny był przedmiot niniejszego postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.