Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] września 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...], odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...] zawieszającego, postępowanie dotyczące wniosku Pani B. G. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego murowanego na działce o nr geod. [...], położonej w K. przy ul. [...] - do czasu ustalenia spadkobierców zmarłych stron,
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...] zawieszającego postępowanie, dotyczące wniosku Pani B. G. z dnia 15 października 2007r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego murowanego na działce o nr geod. [...], położonej w K. przy ul. [...] - do czasu ustalenia spadkobierców zmarłych stron.
Od powyższego postanowienia B. G. złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia organ odwoławczy przywołał treść art. 97§1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30§5 a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Starosta [...] pismem z dnia 12 marca 2008r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji stwierdził, iż osoby określone wcześniej jako strony nie żyją, zaś wezwanie spadkobierców zmarłych stron do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, ponieważ organ nie dysponował wiedzą ani co do ich tożsamości, ani co do tego, czy zostali ustaleni w ramach odrębnych postępowań cywilnych. Z uwagi na powyższe postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. Starosta [...] zawiesił prowadzone przez siebie postępowanie.
Powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 4 marca 2004r. IISA 2534/03) organ wskazał, że badane postanowienie nie narusza przepisu art. 97§1 pkt. 1 kpa. Jednocześnie nie stwierdził aby w sposób rażący naruszał inne przepisy prawa; nie jest też dotknięte żadną z wad, o których mowa w art. 156§1 kpa a zatem należało odmówić stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wyjaśnił, że legislator w przepisie art. 97§1pkt. 1 kpa nie doprecyzował momentu śmierci stron postępowania a więc rozciągnął stosowanie tego przepisu na zgon mający miejsce tak przed jak i po rozpoczęciu rozpatrywania sprawy.
Należy wskazać również, iż organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bada prawidłowość zaskarżonej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia.
B. G. złożyła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że po złożeniu przez nią wniosku o wydanie pozwolenia na budowę obowiązkiem organu - zgodnie z art. 28ust. 2 Prawa budowlanego było ustalenie stron postępowania to jest właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości znajdujących się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu.
Organ obowiązku tego nie dopełnił. Orzeczenie, że nieustalone strony postępowania nie żyją jest nieuprawnione i nielogiczne. Nie wszyscy sąsiedzi są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca wskazała, że z treści przepisu art. 97§1 pkt. 1 kpa wynika, że zawieszenie postępowania na tej postawie jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy zgon stron nastąpił przed wszczęciem postępowania.
Dodatkowo skarżąca podniosła - w odniesieniu do twierdzeń organu, że organy podejmują rozstrzygnięcia dotyczące oceny legalności tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dacie ich wydania - że do zażalenia dołączyła postanowienie SKO w B. z [...] lipca 2008r., z którego wynika (wbrew stanowisku organów), że Wojewodzie [...] znani byli spadkobiercy stron.
W niniejszej sprawie żaden z organów nie próbował ustalić spadkobierców ani nawet wezwać już istniejących i ustalonych do udziału w postępowaniu. A zatem nie może się ostać twierdzenie Wojewody, że Starosta miał kłopoty z ustaleniem spadkobierców
Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie odniósł się do zawartych w zażaleniu zarzutów a organy nawet nie próbowały wezwać spadkobierców do udziału w sprawie.
W tej sytuacji brak wezwania z art. 97§ 1 pkt 1 kpa do udziału w postępowaniu, pomimo iż zarówno organ wojewódzki jak i naczelny posiadali wiedzę, iż spadkobiercy zostali ustaleni w stosownych postępowaniach sądowych, jest w opozycji do treści tego przepisu, jest wprost sprzeczny z treścią przepisu co jest przesłanką do uznania, iż w sprawie prawo zostało w sposób rażący naruszone. Dodatkowym argumentem, że organ wojewódzki doskonale wiedział o tym, że strony istnieją jest fakt, że w rozdzielniku do swojego postanowienia stwierdził, że je otrzymują "strony wg wykazu".
Kolejnym zarzutem było to, że zachodzi duże prawdopodobieństwo, iż urzędnik podpisujący z upoważnienia Wojewody [...] skarżone postanowienie z dnia [...].07.2008r.- E. W. winien być wyłączony ze sprawy na zasadzie art. 24 § 3 Kpa. Jak wynika z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nr [...] z dnia 2008-07-[...] E. W. wchodziła w skład Kolegium, które wydało niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Można więc zasadnie przypuszczać, że postanowienie Wojewody jest stronnicze. Tego zarzutu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu zażaleniowym nawet nie rozpatrzył.
W konkluzji skarżąca podała, że z uwagi na:
- 1) błędne zastosowanie art. 97§I pkt 1 Kpa polegające na przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie w stosunku do stron zmarłych przed wszczęciem postępowania, pomimo iż z przepisu tego wprost wynika, że ma on zastosowanie jedynie w stosunku do stron zmarłych po wszczęciu postępowania, co ma wpływ na wynik sprawy,
- 2) rażącym naruszeniu przepisu 97 § 1 pkt 1 Kpa poprzez niedopełnienie przez organy obowiązku wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu, co ma wpływ na wynik sprawy,
- 3) nie rozpatrzeniu zarzutu, że spadkobiercy stron zostali już ustaleni, co czyni zawieszenie postępowania ze względu na śmierć stron bezprzedmiotowym co ma wpływ na wynik sprawy,
- 4) nierozpatrzenie zarzutu, że urzędnik podpisujący rozstrzygnięcie powinien być wyłączony z postępowania co niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy
- - wnosi o uchylenie zaskarżonych postanowień.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazał natomiast orzekanie w sprawie pracownika podlegającego wyłączeniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145§1 pkt. 3 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem organ odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie wniosku B. G. o pozwolenie na budowę w oparciu o art. 97§1 pkt. 1 kpa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji (przepisy te stosuje się odpowiednio do postanowień) - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie (m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, zamiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952).
Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym postanowieniem organ - w oparciu o treść art. 97§1 pkt. 1 kpa zawiesił postępowanie w sprawie do czasu ustalenia spadkobierców zmarłych stron: J. J., F. J., R. S. i R. Ł.. Jednocześnie z akt postępowania administracyjnego wynika, że osoby te zmarły odpowiednio: J. J.- 11.09.2003r., F. J. - 16.11.1985r., R. S. - 10.02.1999r. oraz R. Ł. - 15.05.2001r. to jest przed wszczęciem postępowania administracyjnego (wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę wpłynął do organu architektoniczno - budowlanego 19.10.2007r.).
Zgodnie z treścią art. 97§1 pkt. 1 kpa organ administracji ma obowiązek zawieszenia postępowania jeżeli zostaną łącznie spełnione następujące przesłanki wymienione w tym przepisie:
- 1. śmierć strony lub jednej ze stron;
- 2. wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe;
- 3. nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 30 §5 kpa
- 4. śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym.
Trafny jest, w ocenie Sądu, zarzut skarżącej, że w okoliczności niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania.
Po pierwsze wskazać należy, że organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania w przypadku śmierci "strony". Stroną w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę byli właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. A zatem przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania organ miał obowiązek wyznaczyć taki teren.
W niniejszej sprawie brak jest tego rodzaju ustaleń.
Należy jedynie domyślać się, że przyjęcie iż podmioty te są stronami postępowania wiąże się z tym, że były właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której ma być realizowana inwestycja. Uszło jednak uwadze organu, że przepisy Prawa budowlanego w sposób szczególny regulują kwestie przymiotu strony. Sam fakt graniczenia z nieruchomością objętą inwestycją nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego w takim postępowaniu. Godzi się zauważyć, że - jak wynika z projektu zagospodarowania działki dołączonego do projektu budowlanego - nieruchomość o nr ew. [...] i [...] stanowiąca niegdyś własność F. i J. J. jest nieruchomością niezabudowaną, zaś na działce o nr [...] (której współwłaściciel był R. S.), w sąsiedztwie z projektowanym budynkiem, znajduje się jedynie tymczasowa, drewniana szopa.
Dodatkowo należy także zwrócić uwagę, że z projektu zagospodarowania działki wynikałoby, że wszystkie sąsiadujące z inwestycją działki są działkami o charakterze rolnym zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia i ich usytuowanie na działce budowlanej.
Reasumując: organ architektoniczno - budowlany nie ustalił, czy osoby, których śmierć skutkowała - w ocenie organu - koniecznością zawieszenia postępowania - byłyby stronami postępowania w rozumieniu art. 28ust. 2 Prawa budowlanego nawet gdyby żyły w dacie wszczęcia tego postępowania.
Dodatkowo - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - z literalnego brzmienia przepisu art. 97§1 pkt. 1 kpa wynika, że obowiązek zawieszenia postępowania dotyczy sytuacji gdy śmierć podmiotu, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie nastąpiła po jego wszczęciu. Dopiero bowiem z chwilą wszczęcia postępowania podmioty te nabywają przymiot strony. (tak też wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2008r., IISA/Kr 1044/08, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008r. w sprawie IIOSK 1807/06) zatem sam fakt, że ustawodawca nie określił momentu śmierci stron postępowania nie oznacza, że rozciągnął stosowanie tego przepisu na zgon mający miejsce tak przed jak i po rozpoczęciu rozpatrywania sprawy, skoro przed wszczęciem postępowania podmiotowi takiemu nie przysługuje przymiot strony.
Reasumując - w ocenie Sądu - okoliczności sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że "w trakcie postępowania administracyjnego organ stwierdził, że strony nie żyją", skoro nie zostało wyjaśnione czy nieruchomości, których byli właścicielami znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz wobec faktu, że wskazane przez organ osoby zmarły przed wszczęciem postępowania.
Dodatkowo nie została spełniona druga z w/w przesłanek wymienionych w art. 97§1pkt. 1 kpa a mianowicie organ nie poczynił żadnej próby ustalenia następców prawnych zmarłych osób. Natomiast niemożność wezwania spadkobierców zmarłej strony będzie miała miejsce w sytuacji gdy spadkobiercy nie są ustaleni lub gdy nie są organowi znani i organ nie ma możliwości ich ustalenia. Trafnie podnosi skarżąca, że w dacie wydania postanowienia byli ustaleni spadkobiercy po R. Ł. a zatem śmierć tej osoby - bez względu na wyniki ustaleń podniesione wyżej nie mogła stanowić podstawy zawieszenia postępowania. Nie można wykluczyć, że było możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu również spadkobierców pozostałych osób.
Wszystkie te okoliczności wskazują, że organ nienależycie wyjaśnił sprawę i w konsekwencji przedwcześnie ocenił, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia. Gdyby bowiem postępowanie wyjaśniające wykazało, że wskazane w postanowieniu z [...] kwietnia 2008r. osoby nie są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji to z pewnością zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97§1 pkt. 1 kpa byłoby dokonane z rażącym naruszeniem tego przepisu. W przypadku odmiennych ustaleń organ ponownie oceni czy zawieszenie postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest dotknięte wadą nieważności biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną.
Reasumując - Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Trafny jest również zarzut skarżącej, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu. W świetle powyższych rozważań okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem orzekanie w sprawie pracownika podlegającego wyłączeniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145§1 pkt. 3 kpa. a nie zaś przesłankę do stwierdzenia nieważności.
Z tych względów - w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i n. tej ustawy.