Uzasadnienie
Pismem z dnia 17 września 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., zw. dalej PINB w Z., wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie w stosunku do M. K., zarzucając jej niedbałe wykonywanie obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego przy budowie hali sportowej wraz z robotami towarzyszącymi, usytuowanej w Z. przy ul. C. oraz poświadczanie nieprawdy w oświadczeniach na temat zgodności istniejących rozwiązań zobowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz w opinii technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych potwierdzających gotowość obiektu do odbioru. PINB w Z. prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie na wniosek Prezydenta Miasta Z. z dnia 8 sierpnia 2007 r. i potwierdził nieprawidłowości w sprawowaniu funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego.
Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie i pismem z dnia 29 listopada 2007 r. wniósł do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o ukaranie obwinionej, zarzucając jej nierzetelne pełnienie obowiązków inspektora nadzoru przedmiotowej inwestycji, tj. czyn z art. 95 pkt 4 w zw. z art. 25 pkt 1, 2, 4 Prawa budowlanego. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. zwrócił przedmiotowy wniosek o ukaranie do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.
Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej w dn. 17 czerwca 2008 r. po uzupełnieniu materiałów sprawy wniósł o ukaranie M. K. za nierzetelne pełnienie obowiązków inspektora nadzoru dla inwestycji budowy kompleksu obiektów sportowych wraz z parkingami dla samochodów osobowych przy Zespole Szkół nr [...] w Z. przy ulicy C., wraz z przebudową kuchni i jadalni w budynku szkoły, tj. o czyn z art. 95 pkt 4 w zw. art. 25 ust. 1, 2, 4 Prawa budowlanego, polegające na dopuszczeniu do niezgodności realizacji łącznika z projektem i pozwoleniem na budowę, braku stosownych wpisów w dzienniku budowy w okresie wykonywania łącznika, co stanowi naruszenie art. 25 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego, niedbałe przygotowanie obiektu budowlanego do czynności odbioru, niesprawdzenie całości dokumentacji w tym protokołów odbioru specjalistycznych, co stanowi naruszenie art. 25 pkt 3 Prawa budowlanego oraz dopuszczenie do złej jakości wykonanej inwestycji, poprzez brak stosownych wpisów do dziennika budowy, co skutkowało dużą ilością usterek i stanowi naruszenie art. 25 pkt 2 Prawa budowlanego
Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2009 r. powołując się na art. 95 pkt 4 w związku z art. 22 pkt 2, 3, 8 i 9 oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, uznał, iż M. K. popełniła czyn polegający na nierzetelnym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru dla przedmiotowej inwestycji i za popełnienie tego czynu na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego orzekł karę upomnienia, umarzając w pozostałym zakresie postępowanie. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny uznał za udowodniony zarzut nierzetelnego wykonywania obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego przez Obwinioną poprzez dopuszczenie do realizacji łącznika w okresie od listopada 2006 do marca 2007 w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę, co stanowi naruszenie art. 25 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Z uwagi na brak jednoznacznych dowodów i sprzeczne zeznania świadków Sąd ten oddalił pozostałe zarzuty i w tym zakresie umorzył postępowanie obejmujące:
- - niedbałe przygotowanie obiektu budowlanego do czynności odbioru poprzez niesprawdzenie całości dokumentacji, w tym protokołów odbioru specjalistycznych, co stanowi naruszenie art. 25 pkt 3 Prawa budowlanego;
- - dopuszczenie do złej jakości wykonanej inwestycji poprzez brak stosownych wpisów do dziennika budowy, a w szczególności w zakresie przepisów ochrony przeciwpożarowej, co skutkowało dużą ilością usterek, i stanowi naruszenie art. 25 pkt 2 Prawa budowlanego.
Odwołanie od tej decyzji wniosła M. K. zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego i brak uwzględnienia całego szeregu okoliczności, które miały bezpośredni wpływ na podejmowane przez nią czynności nadzoru.
Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, uznając że Sąd Dyscyplinarny I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i przeprowadził postępowanie dowodowe, podtrzymał też argumentacją zawartą w uzasadnieniu I instancji.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła M. K. negując popełnienie czynu polegającego na nierzetelnym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru budowlanego. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niedokładnie wyjaśniony stan faktyczny i nieuwzględnienie całego szeregu okoliczności, które miały bezpośredni wpływ na podejmowane przez skarżącą czynności inspektora nadzoru. W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji we wskazanej powyżej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], w części stwierdzającej, że obwiniona popełniła czyn polegający na nierzetelnym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru budowlanego, dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, gdyż wydane zostały bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Przepis art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, że odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które nie spełniają lub spełniają niedbale swoje obowiązki.
Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa uznał, że M. K. popełniła czyn polegający na nierzetelnym, a nie na niedbałym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru budowlanego dla przedmiotowej inwestycji.
Pojęcia "niedbale" i "nierzetelnie" na gruncie języka polskiego mają inne znaczenie. Niedbale coś wykonywać, to tyle, co robić coś niestarannie, lekceważąco, nonszalancko. Natomiast wykonywać coś nierzetelnie, oznacza robić to w sposób niebudzący zaufania, niedotrzymując zobowiązań, a także też niezgodnie z prawdą. Ustawodawca we wskazanym przepisie na określenie podstawy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie użył pojęcia niedbałości.
Użycie tego pojęcia w dyspozycji przepisu określającego czyn zagrożony sankcją karną oznacza, że odpowiedzialności z tego przepisu podlega osoba, która obowiązki zawodowe w budownictwie wypełnia niedbale, w takim znaczeniu tego słowa jaki wynika z jego znaczenia potocznego. Ponieważ w przepisach ustawodawca nie użył definicji legalnej, to zgodnie z dyrektywą interpretacyjną wykładni językowej, gdy nie ma w tekście prawnych definicji legalnych: interpretowanych zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenie odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne rację przypisania im odmiennego znaczenia. W tym zaś przypadku brak jest takich racji.
Porównanie treści przepisu, na podstawie którego uznano za winną M. K. z treścią postawionego jej zarzutu wskazuje, że zarzuty przedstawione przez Rzecznika i przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd Dyscyplinarny nie odpowiadają dyspozycji wskazanego przepisu. Przepis art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego przewiduje odpowiedzialność za niedbałe wykonywanie obowiązków, natomiast w orzeczeniu Sądu Dyscyplinarnego I instancji, a także utrzymującego w mocy to orzeczenie decyzji wydanej przez Sąd II instancji M. K. uznano za winną nierzetelnego wykonywania obowiązków inspektora nadzoru.
Dodać też należy, że w nagłówku decyzji z dnia 21 maja 2006 r. powołano się na naruszenie przez obwinioną obowiązków ujętych w art. 22 Prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się jednak do obowiązków kierownika budowy, a nie obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego. Wprawdzie w dalszej części decyzji wskazuje się już art. 25 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego, dotyczący obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego, uzasadnienie decyzji nie koresponduje zatem z osnową tejże decyzji, skutkiem powyższego w osnowie decyzji wskazano wadliwie jako podstawę określenia obowiązków, które miała naruszyć Obwiniona obowiązki kierownika budowy ujęte w art. 22 Prawa budowlanego, chociaż nie pełniła ona na budowie tej funkcji.
Obwinioną uznano zatem winną czynu, nieprzewidzianego w ustawie jako podstawy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie odnoszącej się do inspektora nadzoru inwestorskiego, po pierwsze wskazując wadliwie na przepis niemający związku z wykonywanymi przez Obwinioną obowiązkami (art. 22 Prawa budowlanego), po wtóre określając jej zawinienie jako nierzetelne wykonywanie obowiązków, chociaż art. 95 ust. 4 Prawa budowlanego czynu takiego nie przewiduje.
Orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego (decyzje administracyjne) obu instancji wydane zostały zatem nie tylko wskazując niewłaściwy przepis (art. 22 Prawa budowlanego), ale i bez podstawy prawnej (gdyż nierzetelność w wykonywaniu obowiązków nie stanowi podstawy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie), co odpowiada przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada powyższa wynika z treści decyzji organu I instancji, jednak organ II instancji nie dostrzegł i powielił opisane wyżej błędy zawarte w decyzji organu I instancji.
Ustalenie powyższe zobowiązuje Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, w części orzekającej o odpowiedzialności zawodowej M. K. w budownictwie.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.