Uzasadnienie
W dniach 12-14 listopada oraz 10 i 20 grudnia 2013 r. upoważnieni przedstawiciele Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynkach akademickich nr [...]Osiedla "[...]" przy ul. [...]. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego ww. obiektów.
W związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokołach z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 15 listopada 2013 r. oraz z dnia 20 grudnia 2013 r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzjami z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] (dot. budynku nr [...]) oraz z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...] (dot. budynku nr [...]) i znak: [...] (dot. budynku nr [...]), na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340) nakazał dzierżawcy nieruchomości - Akademii [...]doprowadzenie do stanu pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantem wewnętrznym zgodnie z zasadami określonymi w Polskiej Normie dotyczącej konserwacji hydrantów wewnętrznych oraz dokumentacji techniczno-ruchowej.
Odwołanie od powyższych decyzji wniosła Akademii [...], zarzucając nałożenie obowiązku na niewłaściwy podmiot, ponieważ właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa – Prezydent [...].
[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, w wyniku rozpoznania odwołania Akademii [...], decyzjami z dnia [...] lipca 2014 r. o numerach [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i 5, art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) stwierdził nieważność ww. decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]z dnia [...]kwietnia 2014 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że brak jest podstaw do uznania wyłącznej odpowiedzialności za stan bezpieczeństwa pożarowego spoczywającej na Akademii [...]. Wskazał, że zapisy umów dzierżawy nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] grudnia 2013 r. zawartych pomiędzy Skarbem Państwa, dla którego organem reprezentującym jest Prezydent [...], a Akademią [...], nie sankcjonują zasadności nałożenia obowiązku zawartego w decyzjach organu pierwszej instancji, gdyż dotyczy on przestrzegania przepisów przez dzierżawcę w zakresie w nich wskazanych i nie obejmuje konieczności zapewnienia sprawności sieci wodociągowej wykorzystywanej do zasilania przeciwpożarowych hydrantów wewnętrznych.
Uznał, że z treści § 11 umów dzierżawy jednoznacznie wynika, iż napraw urządzeń podziemnych (w tym sieci wodociągowej p.poż. wykorzystywanej do zasilania w/w instalacji wodnej p.poż.) dokonuje wydzierżawiający, czyli Skarb Państwa. Zatem nie jest zasadne nałożenie obowiązku zawartego w decyzjach organu pierwszej instancji na Akademię [...], gdyż dotyczy on stricte konieczności przeprowadzenia prac inwestycyjnych polegających na wymianie instalacji wodociągowej, doprowadzającej wodę do przeciwpożarowych hydrantów wewnętrznych, która nie jest przedmiotem umowy dzierżawy i stanowi mienie Skarbu Państwa. Wskazał, że umowa dzierżawy jest umową czasową zawartą na okres 5 lat z nałożonym obowiązkiem każdorazowego jej przedłużania i zastrzeżeniem możliwości wypowiedzenia umowy.
Ponadto do dzierżawionego terenu istnieją roszczenia własnościowe, co może skutkować, w myśl zapisów omawianej umowy dzierżawy, wcześniejszym wypowiedzeniem dzierżawy terenu i obiektów akademickich na nim się znajdujących.
W ocenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej żądanie od dzierżawcy wykonania obowiązku zawartego w decyzjach organu pierwszej instancji w zakresie doprowadzenia istniejącej sieci wodociągowej do pełnej sprawności narusza treść § 10 pkt 8 umowy dzierżawy nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., w którym odbiera się dzierżawcy swobodę działania inwestycyjnego w granicach odpowiedzialności dzierżawcy. Uznał, że Akademia [...] nie ma prawa, w myśl przytoczonych postanowień umowy, do dokonywania prac inwestycyjnych. Z tego też powodu uznał wydane decyzje za niewykonalne w chwili ich wydania.
Mając na uwadze powyższe [...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uznał, że decyzje organu pierwszej instancji są wadliwe, bowiem zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w postępowaniu oraz były niewykonalne w dniu ich wydania, i na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. stwierdził nieważność wyżej opisanych trzech decyzji organu pierwszej instancji.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe decyzje wniósł Skarb Państwa – Prezydent [...], domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji.
Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 4 i 5 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzje organu pierwszej instancji zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie i są niewykonalne w chwili ich wydania, a w konsekwencji stwierdzenie przez organ odwoławczy ich nieważności;
- 2) art. 697 Kodeksu cywilnego w związku z art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez uznanie, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu przejmuje w całości właściciel nieruchomości nie zaś zarządca budynku i użytkownik i w konsekwencji uznanie, że mimo zawartej umowy dzierżawy i wyposażenia przez dzierżawcę budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami 25 obowiązek doprowadzenia do stanu pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej tej instalacji, będący naprawą konieczną, obciąża właściciela nieruchomości (wydzierżawiającego) nie zaś dzierżawcę;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie: ustalenia praw i obowiązków skarżącego i dzierżawcy wynikających z zawartych umów dzierżawy, dokonanie interpretacji umowy w sposób pobieżny oraz wewnętrznie sprzeczny, niewyjaśnienie okoliczności związanych z ustaleniem podmiotu, który wyposażył budynek w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami 25 i w konsekwencji uznanie, że skarżący jako wydzierżawiający i właściciel nieruchomości odpowiada za stan techniczny instalacji wodociągowej, wybudowanej przez dzierżawcę w dzierżawionym budynku;
- 4) naruszenie art. 49 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sieć wodociągowo-kanalizacyjna nieprzejęta na majątek Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji stanowi sieć komunalną, podczas gdy sieć ta stanowi własność Skarbu Państwa i jest częścią składową nieruchomości, która została objęta umową dzierżawy.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
W pismach z dnia 17 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, bowiem organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcia niezgodne z treścią art. 138 § 1 k.p.a.
Sąd sprawy zarejestrowane pod sygnaturami VII SA/Wa 1928/14 (dot. budynku nr 55), VII SA/Wa 1929/14 (dot. budynku nr 57) i VII SA/Wa 1930/14 (dot. budynku nr 65) połączył na rozprawie do wspólnego rozpoznania pod sygnaturą akt VII SA/Wa 1928/14.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Zaskarżone decyzje zostały wydane z oczywistym naruszeniem przepisów prawa, o których mowa w art. 156 § 1 w związku z art. 138 § 1 k.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji.
Z akt sprawy wynika, że po przeprowadzeniu czynności kontrolno-rozpoznawczych Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...]decyzjami (wydanymi w trybie zwykłym) nałożył na Akademię [...] obowiązek w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej. Akademia [...] wniosła w ustawowym terminie odwołanie, domagając się uchylenia powyższych decyzji. [...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, w wyniku rozpoznania odwołania Akademii [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji organu pierwszej instancji, a zatem wydał rozstrzygnięcia właściwe dla trybu stwierdzenia nieważności decyzji.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że brak było podstaw, by odwołanie wniesione od decyzji organu pierwszej instancji, wydanych w trybie zwykłym, organ drugiej instancji rozpoznał w trybie właściwym dla postępowania o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Odwołanie złożone przez Akademię [...] od decyzji wydanych w trybie zwykłym wszczęło kontrolę tych decyzji w administracyjnym toku instancji i powinno było zakończyć się jednym z rozstrzygnięć enumeratywnie określonych dyspozycją art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Orzeczenie organu odwoławczego orzekającego w trybie zwykłym postępowania musi mieścić się w zamkniętym katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego, zawartym w art. 138 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia o treści nieprzewidzianej w tym przepisie.
Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że niezależnie od oceny, czy decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi, czy niekwalifikowanymi, organ odwoławczy może jedynie zastosować przepis art. 138 k.p.a., gdyż stwierdzenie jej nieważności w przypadku oceny, że dotknięta jest wadą kwalifikowaną nie jest możliwe, ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 221/10 oraz z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81).
Zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. II SA 919/81, z dnia 14 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1384/99, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 196/10).
Wskazać również należy, że z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 777/10).
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.). W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.