Uzasadnienie
[...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr 6B/07, działając na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), [...] oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) po rozpatrzeniu wystąpienia Urzędu Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. nie uzgodnił pozwolenia na budowę dwóch domów mieszkalnych na terenie działek o nr Ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W., zgodnie z załączonym projektem budowlanym.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że teren planowanej inwestycji objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...] i obowiązuje uzgadnianie realizacji zamierzonych inwestycji z Konserwatorem Zabytków. Dla tego terenu plan ustala wysokość zabudowy do 2,5 kondygnacji – wysokość 12 m mierzona od istniejącego poziomu terenu do najwyższego punktu kalenicy dachu oraz utrzymanie willowego charakteru zabudowy o cechach Miasta – ogrodu z obowiązkiem jej kształtowania w dostosowaniu do zachowanych zabytkowych obiektów architektury dworkowej. Tymczasem projekt przewiduje 3 kondygnacje, a poza tym projektowane budynki są znacznie większe od istniejących na tym terenie i nie nawiązują swoją formą do architektury historycznej [...], gdyż mają one nowoczesny charakter, co podkreślają duże przeszklenia w elewacji.
Od powyższego postanowienia zażalenie wniosło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. Zdaniem inwestora planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. W momencie uchwalania planu sygn. akt 1930/07 miejscowego określenie 2,5 kondygnacji oznaczało, że budynek zawiera dwie standardowe kondygnacje oraz jedną kondygnację umieszczoną w poddaszu budynku, która to kondygnacja zakończona jest skośnym stropodachem utworzonym przez połacie spadzistego dachu, taką definicję "2,5 kondygnacji" potwierdziła Delegatura biura Architektury i Planowania przestrzennego w [...] oraz Główny Projektant Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla [...], ponadto budynki nie przekraczają wysokości 12 m. Projektowane budynki utrzymują willowy charakter zabudowy o cechach Miasta-ogrodu, są obiektami wolno stojącymi, otoczonymi ogrodem, posiadają reprezentacyjne wejścia i formę architektoniczną pozwalającą określić je mianem "willi".
Inwestor podniósł, że projektowana zabudowa została oceniona przez Głównego Projektanta Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla [...] jako zgodna z zapisami zatwierdzonego planu. Zdaniem inwestora fakt nieuzgodnienia pozwolenia na budowę stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. l.dz. [...], wydanym na podstawie art. 4 pkt 2 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 4, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Konserwatora Zabytków, iż realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Zdaniem organu II instancji nowo powstające obiekty winny być projektowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W świetle § 3 pkt. 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zaprojektowanego poddasza użytkowego przeznaczonego na pobyt ludzi nie można uznać za ½ kondygnacji. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z planem obowiązuje zachowanie 75% powierzchni czynnej biologicznie, a projekt przewiduje tylko 42%. Ponadto organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., sygn. akt 1930/07 zarzucając naruszenie art. 32 Konstytucji, świetle § 3 pkt. 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [...] oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżąca spółka powołała się na opinię Głównego Projektanta, zgodnie z którą projekt jest zgodny z planem oraz zarzuciła organowi II instancji, że w uzasadnieniu nie odniósł się do tej opinii, mimo że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 944/05 powinien był to zrobić i podać przyczyny jej nieuwzględnienia.
Zdaniem organów, poddasze w projektowanych budynkach o wysokości 2,5 kondygnacji winno być poddaszem nieużytkowym, co zdaniem skarżącej stanowi próbę nieuprawnionej zmiany planu. Skarżąca powołała się na ustalenia planu zgodnie z którymi dla działek istniejących przed uchwaleniem planu, minimalna powierzchnia biologicznie czynna nie może być mniejsza niż 40 % powierzchni działki (niezależnie do tego czy działka jest zabudowana czy też nie). Skarżąca ponownie zarzuciła organom naruszenia art. 32 Konstytucji oraz nie uzasadnienie swojego stanowiska w tym zakresie przez organ odwoławczy, a taki obowiązek został zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1161/84.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
W toku postępowania sądowego Skarżąca Spółka przedłożyła pismo procesowe oraz obszerny materiał porównawczy, w którym przedstawiła liczne przykłady uzgodnień obiektów budowlanych, wraz z ich lokalizacją na mapie planu, poparte zdjęciami i odpisami postanowień Konserwatora, które zdaniem Spółki obrazują dowolność rozstrzygnięć Konserwatora oraz brak jasnych kryteriów jego aktów uzgadniających w innych przypadkach. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pomimo przekazania mu przez Sąd odpisu ww. pisma i załączników, nie zajął stanowiska w tej sprawie w zakreślonym przez Sąd terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż w niej podane.
sygn. akt 1930/07
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji wydały akty administracyjne z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Materialną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje współdziałanie organów administracyjnych w procesie udzielania pozwolenia na budowę w formie uzgodnienia, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu podstawę działań organu stanowią również ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do jego kompetencji.
Jak wynika z § 17, przywołanej bez wskazania konkretnego przepisu przez organ, uchwały [...] plan ten ustala ochronę prawną zespołu urbanistycznego zabudowy ulicy [...], w granicach oznaczonych na rysunku planu, a także innych obiektów wg spisu adresowego. Dla tego terenu i tych obiektów plan ustala obowiązek uzgadniania z [...] Konserwatorem Zabytków na etapie decyzji indywidualnych-projektów budowlanych i podziału działek.
W pozostałej części, objętej pośrednią strefą ochrony konserwatorskiej, w której położone są projektowane budynki będące przedmiotem zaskarżonych postanowień, obowiązywało jedynie uzgadnianie z [...] Konserwatorem Zabytków realizacji zamierzonych inwestycji na poziomie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie pozwolenia na budowę.
W związku z powyższymi ustaleniami planu właściwość [...] Konserwatora Zabytków w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej nie rozciąga się na sygn. akt 1930/07 uzgadnianie pozwoleń na budowę, a – jak stanowi przepis prawa miejscowego – dotyczy uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Artykuł 4 ust. 2 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w powiązaniu z art. 33 ust 2 pkt 3 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze. zm.) stanowią, że decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wydaje się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że na terenie objętym wymienionym planem w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej kompetencje organów konserwatorskich w zakresie uzgadniania "na poziomie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" wygasły z dniem [...] lipca 2003 r., gdyż decyzji takich na obszarze planu nie wydaje się.
Przepis prawa miejscowego (§ 17 pkt 2) ustala wprawdzie właściwość [...] Konserwatora Zabytków do uzgadniania projektów budowlanych, nie obejmuje jednak pośredniej strefy ochrony konserwatorskiej (§ 17 pkt 4), a zatem organ ten ([...] Konserwator Zabytków) nie posiada obecnie kompetencji do uzgadniania projektów budowlanych w tej strefie.
Ponieważ przedmiotowa inwestycja – jak wynika z akt sprawy i z treści postanowień organów obu instancji – jest położona w pośredniej strefie ochrony konserwatorskiej, oznacza to, że postanowienie organu I instancji, a także utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości i podlegają stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy argumenty podnoszone przez organy w treści unieważnionych postanowień, jak też polemika strony skarżącej, nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięć Sądu, gdyż będą podlegały ocenie i rozstrzygnięciom organów architektoniczno-budowlanych w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.