Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] czerwca 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania B. i K. K. – uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. i stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak odmówił uchylenia tej decyzji z uwagi na okoliczność, że od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012r., znak: [...], odmówił uchylenia na wniosek B. i K. K., w postępowaniu wznowieniowym, decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2007r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych 1-2-3, w skład której wchodzą: pawilon stacji paliw o konstrukcji kontenerowej; 2 wiaty o konstrukcji stalowej nad stanowiskami tankowania; instalacja paliwowa, w tym: 2 podziemne zbiorniki paliwa o pojemności po 50 m ³, 2 obustronne dystrybutory paliwa z systemem odsysania oparów, stanowisko zlewowe paliwa; zbiornik LPG – 20 m³ oraz dystrybutor gazu propan – butan; kanalizacja sanitarna; znaki reklamowe i drogowe; wewnętrzny układ komunikacyjny oraz niezbędne zagospodarowanie terenu na działkach o nr ew. [...],[...],[...] i [...] w C. przy ul. J. uznając, że B. i R. K. nie mają interesu prawnego w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania.
Organ odwoławczy uznał, iż decyzja Wojewody narusza prawo. Podał, że wnioskujący są właścicielami działek o nr ew. [...] i [...].
Powyższe działki miały dostęp do drogi publicznej – ulicy B. poprzez działki nr ew. [...],[...] i [...], należące do Gminy Miasto C. i mające status drogi. Kwestionowany projekt budowlany zakładał wykorzystanie działek nr ew. [...] i [...] do budowy wyjazdu z planowanej stacji paliw. Realizacja w/w inwestycji spowodowała odcięcie dotychczasowego wjazdu na działki nr ew. [...] i [...] z ulicy B. po w/w działkach nr ew. [...],[...],[...].
Skoro stanowiące własność wnioskodawców działki przylegały bezpośrednio do działek drogowych nr ew. [...] i [...], to posiadały za ich pośrednictwem dostęp do ulicy [...], przy czym dostęp ten mógł obejmować zarówno wjazd na działki jak i wyjazd. W wyniku realizacji spornej inwestycji możliwość korzystania z działek nr ew. [...] i [...] została ograniczona wyłącznie do wyjazdu z działek wnioskodawców, przy czym możliwość ta jest dodatkowo ograniczona krawężnikiem o wysokości 12 cm nad poziom jezdni wyjazdowej ze stacji paliw.
W świetle powyższego, w ocenie organu, B. i K. K. posiadali przymiot sprawy w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2007r., Nr [...]. Analiza akt postępowania poprzedzającego wydanie powyższej decyzji Prezydenta Miasta C. potwierdza, że B. i Kr. K. nie brali udziału w tym postępowaniu.
Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2007r., Nr [...], znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa - strony postępowania – B. K. i K. K. – bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.
Stosownie do treści art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło więcej niż 5 lat.
Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w przepisie.
Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2007r., Nr [...], znak: [...] wynika, że ostatnie jej doręczenie stronie nastąpiło w dniu [...] lutego 2012r.
Z uwagi na powyższe, mimo stwierdzenia zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., brak jest obecnie możliwości uchylenia decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2007r., Nr [...]: [...] oraz wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasto C.. W odpowiedzi na skargę GINB wnosił o jej odrzucenie, bowiem decyzja weryfikowana w postępowaniu nadzorczym została wydana przez organ skarżącej Gminy, lub o oddalenie skargi i w zakresie tego stanowiska Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2011r. odmawiającą uchylenia w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji Prezydenta C. z dnia [...] stycznia 2007r. i stwierdzająca, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem prawa jednak odmawiająca jej uchylenie bowiem od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło 5 lat.
W pierwszej kolejności należy podnieść, iż w ocenie składu orzekającego Gmina Miasto C. ma interes prawny do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wydając kontrolowaną decyzję z dnia [...] stycznia 2007r. Prezydent Miasta C. nie działał jako podmiot reprezentujący Gminę – Miasto C., lecz wykonywał kompetencje określone w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem starosta jest organem administracji architektoniczno – budowlanym i do jego podstawowych obowiązków należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą (art. 81 ust. 1 pkt 2). Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym prezydent miasta na prawach powiatu posiada uprawnienia do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. jest organem wykonawczym gminy.
W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego jak i samorządu powiatowego. Prezydent miasta na prawach powiatu jest wiec jednocześnie starostą a pracownicy urzędu miasta w procesie wydawania decyzji przez starostę stają się pracownikami starostwa.
Gmina Miasto C. (jako osoba prawna) wykazała swój interes prawny do wniesienie skargi w niniejszej sprawie. Gmina jako właściciel działek o nr Ew. [...],[...] i [...] położonych w sąsiedztwie nieruchomości objętej inwestycja była stroną w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie pozwolenia na budowę dlatego też nie ma podstaw, do odrzucenia skargi.
Oceniając zaś zaskarżoną decyzję pod kątem zarzutów skargi, sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 7,77,107 k.p.a.
Należy podkreślić, że ostateczna decyzja Prezydenta C. z dnia [...] stycznia 2007r. wydana była w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia ma budowę.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Prowadząc postępowanie na wniosek spółki [...] Sp. z o.o. organ architektoniczno – budowlany ustalił, że stronami w postępowaniu będą właściciele działek objętych inwestycją oraz inwestor. Stąd składający wniosek o wznowienie postępowania nie brali udziału w postępowaniu. Sprawa o wznowienie postępowania prowadzona jest w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, lecz nie zmienia to jej zasadniczego przedmiotu.
Zarówno więc w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.
Uznając, iż decyzja Prezydenta Miasta C. wydana [...] stycznia 2007r., jest dotknięta wadą naruszenia prawa tj., że została wydana mimo, iż B. i K.K. będący stronami w tym postępowaniu, nie brali w nim bez własnej winy udziału Główny Inspektor Nadzoru budowlanego uznał, iż przymiot strony wnioskujących wynika z faktu, że działki o nr [...] i [...], których właścicielami są wnioskujący miały dostęp do drogi publicznej – ulicy B. poprzez działki [...],[...] i [...] będące własnością Gminy Miasta C. i mające statut drogi.
Ponieważ projekt budowlany zakładał wykorzystanie dwóch z tych działek do budowy wyjazdu z planowanej stacji paliw, organ uznał że możliwość korzystania przez wnioskujących z działek [...] i [...] została ograniczona wyłącznie do wyjazdu z ich działek.
Organ odwoławczy nie przeanalizował jednak przedłożonych przez Gminę dokumentów tj. pism Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. – z 14 lutego 2012r. i z 6 czerwca 2012r. z których wynika, że działki wnioskujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie posiadły wjazdu od ulicy B. poprzez działki [...],[...], [...] a wjazd od tej ulicy poprzez działki o nr ew. [...] i [...] stanowiące również własność gminy.
W tym miejscu Sąd powtórnie podkreśla, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.
Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny.
Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza ono interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
W ocenie Sądu organ nie przeprowadził szczegółowej analizy materiału dowodowego jakim dysponował w przedmiocie istnienia po stronie wnioskujących przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę i nie uzasadnił w tym zakresie swojego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie zobowiązany uwzględnić powyższe uwagi Sądu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.