Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 25 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1939/13

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy
2. 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2013 r. nr v orzekającej o ustaleniu wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] na kwotę 440 zł – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich orzekł o ustaleniu wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] na kwotę 440 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w terminie M. D.

1. 3. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołało się na art. 130a ust. 2a, 6a, 10h i 10i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Wskazało, że została wydana dyspozycja usunięcia pojazdu marki [...] w związku z niezastosowaniem się do znaku B-36 z. T-24, co stanowiło wykroczenie z art. 92 § 1 kw. Zgodnie z zapisami na dyspozycji usunięcia pojazdu [...] pojazd holujący dotarł na miejsce - [...]. Samochód [...] był już wciągnięty na przyczepę samochodu holującego. Po przybyciu skarżącego odstąpiono od usunięcia pojazdu na parking strzeżony. A zatem, zdaniem organu, wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu wygenerowało koszty tego usunięcia, gdyż podjęto czynności mające zmierzać bezpośrednio do usunięcia pojazdu. Stawka za usunięcie odpowiada tej maksymalnej przewidzianej stawce w wysokości 440 zł i została wyliczona w oparciu o załącznik nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r. Nr [...], poz. [...]).

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji nie naruszył art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6, 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3, art. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 130a ust. 2a, ust. 10i, ust. 10j, ust. 6 i 6a ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

1. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości.
2. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. 1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. D.; zarzucając naruszenie:
2. 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
3. a) art. 10 § 1 i § 3 kpa, poprzez uniemożliwienie mu czynnego udziału w sprawie; skarżący na wezwanie organu pierwszej instancji stawił się w zakreślonym terminie celem zapoznania się z aktami sprawy i uzyskaniem wyjaśnień na jakiej podstawie prywatna firma usiłowała załadować na lawetę - obecnie należący do skarżącego - samochód o nr rej. [...] z parkingu obok [...]; jednakże, organ pierwszej instancji nie dysponował wówczas jakimikolwiek aktami sprawy; pracownik tego organu (B. J.) okazał skarżącemu kilka kserokopii dokumentów, złożonych na "cztery", i zobowiązał się do poinformowania skarżącego o terminie kiedy akta sprawy zostaną sporządzone, jednakże nic takiego nie miało miejsca; organ pierwszej instancji uniemożliwił skarżącemu zapoznanie się z aktami sprawy; pomimo, że było to również zarzutem odwołania, również organ drugiej instancji zaniechał obowiązku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie ani nie wypowiedział się co do tego zarzutu w swej decyzji; miało to znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż skarżący został pozbawiony możliwości ustalenia, na jakiej podstawie została wydana dyspozycja usunięcia pojazdu oraz został pozbawiony możliwości złożenia wyjaśnień w tej sprawie, co skutkowało, że stan faktyczny ustalony w sprawie jest całkowicie nieprawidłowy, a zarzut nie zastosowania się przez skarżącego znaku B-36 T-24, co stanowiło wykroczenie z art. 92 § 1 kw, jest dowolny i nieprawdziwy;
4. b) art. 7, 77, 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez nie rozpatrzenie i nie odniesienie się do wniosków i zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...][...], dotyczących zarówno stanu faktycznego jak i zarzutów prawa, co skutkowało nie wyjaśnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które mogły doprowadzić, gdyby były przeprowadzone, [do wniosku], że w sprawie nie ma podstaw do wydania skarżonej decyzji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa;
5. c) art. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez skierowanie pod tryb administracyjny sprawy mającej charakter ściśle cywilnoprawny, który powinien, zgodnie z domniemaniem ustanowionym przez Konstytucję RP, być poddany pod rozstrzygnięcie sądu powszechnego a nie pod rozstrzygnięcie arbitralnej decyzji administracyjnej;
6. 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
7. - art. 130a ust. 2a, ust. 10i ust. 10j ust. 6 i 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2011 r. poprzez bezprawne wydanie decyzji opiewającej na należność "z tytułu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...]" a także uznanie, że w sprawie w ogóle miało miejsce powstanie jakiejkolwiek należności, o której mowa w art. 130 a ust. 2a ww. ustawy -
8. - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący, poza faktem, że dnia 11 stycznia 2012 r. prywatna firma usiłowała załadować na lawetę samochód o nr rej. [...] z pasa parkingowego przy [...] od strony R., zakwestionował wszystkie dokonane przez organ ustalenia oraz prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego ustalenie kwoty ryczałtowej 440 zł za taką czynność i skierowanie egzekucji na drogę administracyjną narusza konstytucyjne prawa skarżącego i ma charakter wyłącznie represyjny.

1. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
2. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2013 r. o ustaleniu wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] na kwotę 440 zł.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja narusza przepisy prawa.

Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie - "w sprawie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem w dniu 11 stycznia 2012 r. dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...]... od którego to usunięcia odstąpiono w trybie art. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym" - zostało wszczęte z urzędu dnia 13 lutego 2012 r., o czym zawiadomienie zostało skierowane do M. D. W zawiadomieniu tym poinformowano, że strona może w terminie 7 dni zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia w sprawie, składać wnioski i zastrzeżenia. Skarżący w skardze wskazał, że gdy udał się w wyznaczonym terminie zapoznać się z aktami sprawy - akt sprawy nie było, jedynie pracownik organu okazał skarżącemu kilka kserokopii dokumentów złożonych na "cztery". Również w aktach administracyjnych sprawy przekazanych przez organ administracji publicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie znajdują się trzy kserokopie dokumentów z dnia [...] stycznia 2012 r., stanowiących podstawę do wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego, potwierdzonych pieczątką "Za zgodność z oryginałem" z tzw. "parafą". Zdaniem Sądu, tych kserokopii nie można uznać za oryginalne dokumenty, które mogą stanowić dowód w sprawie, bowiem nie wiadomo kto potwierdził ich zgodność z oryginałem, czy był do tego uprawniony i kiedy to nastąpiło. Nie wiadomo również gdzie znajdują się oryginały tych dokumentów i dlaczego nie znajdują się w aktach administracyjnych sprawy niniejszej.

Niezależnie pod powyższych uwag zauważyć należy, że formularz dokumentu - "Dyspozycja usunięcia pojazdu" nie został wypełniony w prawidłowy sposób, bowiem w lewym górnym rogu nie umieszczono pieczęci instytucji wydającej dyspozycję usunięcia lub przemieszczenia pojazdu - czego formularz ten wymaga, nie wiadomo zatem, jaka instytucja czy pracownik instytucji - wydał dyspozycję usunięcia pojazdu.

Na formularzu tym umieszczono dwie dodatkowe informacje, w miejscach do tego nie przeznaczonych: w linii, w której należało wskazać parking strzeżony, dopisano godz. 9.15 /9.25, natomiast już wyłącznie na marginesie, poniżej podpisów osoby dokonującej usunięcia pojazdu i osoby wydającej dyspozycję usunięcia pojazdu, poniżej pouczenia o sposobie wypełnienia formularza dopisano: "odstąpiono od usunięcia pojazdu na podstawie art. 130A ust. 2APoRD w dniu 11 01 12 godz. 9.25".

Równocześnie, na kolejnej kserokopii dokumentu "Karta czynności", na stronie drugiej, w miejscu, w którym należy wpisać sposób zakończenia czynności wyjaśniających, wpisano m.in., tryb zakończenia: pouczenie, godz. rozliczenia 9.25.

Z kolejnej kserokopii dokumentu "Notatka służbowa" wynika, że funkcjonariusz o numerze służbowym [...] - nie wiadomo jakiej instytucji, "pełniąc służbę w patrolu zmotoryzowanym... wspólnie z... pojazdem holowniczym firmy [...]" ujawnił wykroczenie w ruchu drogowym przy ul. R. [...], wobec czego wszczęto procedurę usunięcia pojazdu z drogi na koszt właściciela, a po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu podmiotowi holującemu na miejsce zgłosił się - lecz nie wiadomo czy kierujący czy właściciel pojazdu - odstąpiono od dalszego usunięcia pojazdu o godz. 9.25, i dopisano "Pojazd załadowany do holowania w 100%". Z dokumentu tego wynika, że osoba, która wydała dyspozycję usunięcia pojazdu jechała pojazdem holowniczym razem z osobą, która usunięcia samochodu [...] tym właśnie pojazdem holowniczym miała dokonać, a zatem dyspozycja usunięcia pojazdu została wydana obecnemu na miejscu podmiotowi holującemu, jak wynika z notatki, w którym równocześnie służbę pełnił wydający dyspozycję usunięcia pojazdu.

Z dołączonych do akt sprawy słabej jakości kserokopii fotografii nie można wysnuć żadnych istotnych w sprawie wniosków, które potwierdziłyby stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej czy poprzedzającej decyzji. Na żadnej z tych fotografii nie widać przedmiotowego samochodu przy ul. R. [...], fotografia przedstawiająca dwa znaki drogowe (str. 18 akt administracyjnych) nie wiadomo na jakiej ulicy została zrobiona, jeśli na R., to również nie wiadomo, czy znaki drogowe, o których mowa w sprawie obowiązywały również przy ul. R. [...].

3.2. Skarżący podniósł w skardze, że nie kwestionuje, iż dnia 11 stycznia 2012 r. prywatna firma usiłowała załadować na lawetę jego samochód z pasa parkingowego przy [...] od strony ulicy R., jednakże pozostałe fakty ustalone przez organ, jak stwierdził są bezzasadne, i ustalone z naruszeniem prawa, szczególnie dotyczy to znaków B-36 i T-24, które zdaniem skarżącego zostały ustawione przed budynkiem [...] oraz S. przy ul. R., a tymczasem od ostatniego z tych znaków do miejsca zaparkowania pojazdu marki [...] na wysokości [...] przy ul. R. znajdują się cztery skrzyżowania, parking płatny i zatoczka autobusowa, które to okoliczności, zdaniem Sądu, mają w sprawie istotne znaczenie.

3.3. Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne, jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 i 12 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa.

Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winny zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że uzasadnienie powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości decyzji.

Jednocześnie też uzasadnienie powinno umożliwiać zarówno organom nadzoru jak również sądom administracyjnym sprawdzenie, czy w sprawie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych, a także rozważenie toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenie motywów rozstrzygnięcia.

1. 3.4. Zdaniem Sądu stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został należycie wyjaśniony, a uzasadnienie zaskarżonej jak również poprzedzającej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 kpa.

1. 3.5. Podkreślić należy, że przed badaniem przestrzegania przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje przestrzeganie przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis", Warszawa 2005, s. 460-461). I dopiero wtedy, gdy sąd nie stwierdzi istotnych naruszeń w tym zakresie, może przystąpić do badania ewentualnego naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego.
2. IV. Wskazania co do dalszego postępowania oraz ewentualnie ocena prawna

Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi.

W szczególności organ zgromadzi w sprawie oryginalne dokumenty lub w prawidłowy sposób potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie, czytelne, nie budzące żadnych wątpliwości kiedy i przez kogo zostały sporządzone, wykaże, we właściwy i zgodny z przepisami sposób, że znaki drogowe, o których mowa w niniejszej sprawie obowiązywały również w miejscu parkowania samochodu skarżącego w dniu 11 stycznia 2012 r., czy zasadne było wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu i czy powstały w związku z tym jakiekolwiek koszty, a jeśli tak, to jakie.

Organ weźmie również pod uwagę, po należytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, że właściciel pojazdu jest obowiązany pokryć koszty - ale tylko wtedy, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów, co należałoby wykazać, stosownie do art. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), a ponadto, że w ust. 6a ustalono maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat - lit. c - za usunięcie pojazdu z drogi w wysokości 440 zł, a nie za przygotowanie pojazdu do usunięcia lub przemieszczenia pojazdu z drogi (np. załadowanie na lawetę).

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał również na uwadze zasadę załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, wyrażoną w art. 35 § 1 kpa, oraz maksymalne terminy załatwiania spraw, o których mowa w 35 § 2 i 3 kpa.

V. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 8, 9, 11, 75, 77, 80, 86 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeśli organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, to badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne.

1. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.
2. - ---------------------- 1