Uzasadnienie
UZSADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2005r. działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3, art. 83 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 2004r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2003r. nr 207 poz. 2016 z poźn.zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) – nakazał Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] w terminie do 15 maja 2005r. – usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w rowach przydrożnych drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od przepustu w drodze przy posesji Ś. [...] do skrzyżowania z drogą gminną w miejscowości R., polegających na skutecznym udrożnieniu rowów wraz z wymianą udrożnienia znajdującego się w ich ciągu zarurowania.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż mieszkańcy miejscowości Ś. zwrócili się z wnioskiem do Wojewody [...] o wykonanie prac modernizacyjnych rowu przydrożnego drogi wojewódzkiej nr [...]. Zarządca drogi – Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zadeklarował zakres robót niezbędnych do wykonania. Następnie w dniu 22 marca 2005r. przeprowadzono oględziny, gdzie strony uzgodniły zakres i terminy wykonania robót.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania G. N. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005r.– umorzył postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 10 listopada 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że roboty budowlane określone w decyzji z dnia [...] marca 2005r. zostały wykonane.
Wobec zakończenia robót, rozpatrzenie odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2005r. jak również postępowania w tej sprawie w świetle art. 105 § 1 kpa jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G.N.
W ocenie skarżącego organ II instancji nie rozpoznał odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2005r. W decyzji organu I instancji świadomie pominięto fakt konieczności przebudowy wjazdu o szerokości 12 m, powinna ona zawierać stwierdzenie "wraz z przebudową wjazdu Ś. [...]" i tym samym doprowadzić do usunięcia przyczyn spowodowanych powodzią w lipcu 1997r.
Ponadto zdaniem strony skarżącej nie prawdziwe jest twierdzenie zawarte w piśmie organu z dnia 10 listopada 2005r., iż roboty zostały wykonane, co stanowi naruszenie prawa i niedopełnienie obowiązków organów nadzoru budowlanego. Skarżący wnosi o ponowną naprawę wjazdu i likwidacji wyrządzonej szkody.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż zarzuty w niej podane.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W ocenie Sądu, weryfikowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest prawidłowe, co skutkuje jego uchyleniem. Na wstępie wskazać należy, iż podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 pkt. 3 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a., który upoważnia organ do umorzenia postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce w szczególności, gdy strona cofnie odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), czy też gdy organ ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Okoliczności te wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszoinstancyjnym nie mają tu zastosowania.
Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, zaś podane przez organ przyczyny nie stanowią o jego bezprzedmiotowości i tym samym nie uzasadniają podjętej decyzji. Podkreślić należy, iż z przepisu art. 138 kpa wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Kompetencje organu odwoławczego oznaczają dokonanie merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji.
Ponadto zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) strona ma prawo domagania się dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organy I i II instancji. W konsekwencji organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego więc będzie zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika wprost z art. 138 kpa.
Podkreślenia wymaga również, iż organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobu zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie, ograniczenie to związane jest wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi powołany artykuł art. 105 § 1 kpa, oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W sytuacji gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. Jego umorzenie powinno być traktowane jako środek ostateczny i mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że prawo strony do wykorzystania przewidzianego przez ustawodawcę ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji najpełniej jest realizowane, gdy organ odwoławczy orzeka merytorycznie, a nie gdy ogranicza swą wypowiedź do formalnego zakończenia postępowania drugiej instancji poprzez jego umorzenie, które nie zawiera konkretyzacji praw i obowiązków strony dokonanej przez organ I instancji. (wyrok NSA z 27.09.2002, sygn. IV SA 2174/00,ONSA 2003/4/138).
W rozpatrywanej sprawie nie można uznać za prawidłowe twierdzenie organu, iż wykonanie przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] marca 2005r. stanowiło przesłankę uzasadniającą umorzenie postępowania odwoławczego. Zakończenie przez organ odwoławczy postępowania przez wydanie przedmiotowej decyzji w sposób oczywisty naruszyło dyspozycję art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 15 kpa.
Na marginesie dodać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do lakonicznych stwierdzeń, których nie można uznać za wystarczające odniesienie się do zarzutów odwołania. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji Powinno być ponadto skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa) i równocześnie umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. "Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji" (wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA 96/98).
Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153.poz.1270 ze zm.).