Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], znak: [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) oraz art. 138 § 1 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 oraz § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania K. L. i I. L. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...], znak: [...] w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynkach produkcji rękawic (szwalni) oraz uszlachetniania skóry zlokalizowanych na terenie PWHU "K." w [...]. ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pkt 1, pkt 6, pkt 12, pkt 13, pkt 14 i pkt 17 w całości, uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 15, pkt 16, pkt 18, pkt 19, pkt 20 w całości i orzekł o:
- - ustaleniu nowej treści decyzji w pkt 2 w brzmieniu:
"Przedłożyć dokumentację potwierdzającą przeprowadzenie aktualnych pomiarów rezystancji izolacji instalacji i urządzeń elektrycznych w budynkach PWHU "K." - w terminie do dnia 31.08.2007 roku",
- - ustaleniu nowej treści decyzji w pkt 3 w brzmieniu:
"Przedłożyć dokumentację potwierdzającą przeprowadzenie aktualnych przeglądów instalacji odgromowej, w tym pomiarów rezystancji uziomów odgromowych w budynku uszlachetniania skóry PWHU "K." - w terminie do dnia 31.08.2007 roku",
- - ustaleniu nowej treści decyzji w pkt 4 w brzmieniu:
"Przedłożyć dokumentację potwierdzającą przeprowadzenie aktualnych prób i badań hydrantów wewnętrznych w budynku szwalni PWHU "K." - w terminie do dnia 31.08.2007 roku",
- - ustaleniu nowej treści decyzji w pkt 5 w brzmieniu:
"Przedłożyć dokumentację potwierdzającą przeprowadzenie aktualnych prób ciśnieniowych węży stanowiących wyposażenie hydrantów wewnętrznych w budynku szwalni PWHU "K." - w terminie do dnia 31.08.2007 roku",
- - ustaleniu nowej treści decyzji w pkt 7 w brzmieniu:
"Przedłożyć dokumentację potwierdzającą przeprowadzenie aktualnych przeglądów i czynności konserwacyjnych oraz prób i badań zewnętrznej sieci hydrantowej na terenie budynku uszlachetniania skóry PWHU "K." - w terminie do dnia 31.08.2007 roku", ustaleniu nowej treści decyzji w pkt 9 w brzmieniu:
"Usunąć rozdzielnię elektryczną ze ściany przy zejściu z klatki schodowej na parterze prowadzącym do wyjścia z budynku szwalni - tak aby wyeliminować istniejące zmniejszenie wymiaru drogi ewakuacyjnej do 1,02 m tj. poniżej wartości 1,4 m wymaganej w przepisach techniczno-budowlanych - w terminie do dnia 31.08.2007 roku",
* ustaleniu nowej treści decyzji w pkt 19 w brzmieniu:
"Zapewnić zapoznanie wszystkich pracowników budynków szwalni oraz uszlachetniania skóry PWHU "K." z przepisami przeciwpożarowymi oraz zaznajomić ich (odpowiednio do miejsca pracy) ze zaktualizowanymi instrukcjami bezpieczeństwa pożarowego - w terminie do dnia 31.08.2007 roku",
- - umorzeniu postępowania organu I instancji w sprawie uchylonego pkt 8 decyzji,
- - umorzeniu postępowania organu I instancji w sprawie uchylonego pkt 20 decyzji, oraz o:
- - przekazaniu sprawy uchylonego pkt 10 decyzji organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia,
* przekazaniu sprawy uchylonego pkt 11 decyzji organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia,
* przekazaniu sprawy uchylonego pkt 15 decyzji organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia,
* przekazaniu sprawy uchylonego pkt 16 decyzji organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia,
* przekazaniu sprawy uchylonego pkt 18 decyzji organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, z którego wynika, że w dniach 10-14 lipca 2006 r. przedstawiciele Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. przeprowadzili czynności kontrolno - rozpoznawcze w budynkach Firmy PWHU "K." w [...]. ul. [...]. W związku ze stwierdzonymi w czasie kontroli nieprawidłowościami Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...]. wydał decyzję z dnia [...] znak: [...] zobowiązującą K. L. i I. L. do wykonania w ustalonym terminie 20 obowiązków. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...], znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...]. wydał decyzję z dnia [...] znak [...] zobowiązującą K. L. i I. L. do wykonania w ustalonym terminie 20 obowiązków.
Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej jedynie w części uwzględnił argumentację strony zawartą w odwołaniu utrzymując w części nałożone obowiązki w mocy, jako znajdujące pełne oparcie w obowiązujących przepisach prawa i ustaleniach faktycznych wynikających z protokołu kontroli, zaś w części zmieniając treść nałożonych obowiązków. Jednocześnie organ odwoławczy umorzył postępowanie organu I instancji odnośnie punktów 8 i 20 stwierdzając, iż ustalenia faktyczne nie dają podstaw do egzekwowania poprawy warunków w tym zakresie wyłącznie w oparciu o przepisy ogólne tj. ustawę o ochronie przeciwpożarowej - bez uprzedniego jednoznacznego wykazania naruszenia przepisów i norm szczegółowych.
Natomiast w stosunku do punktów: 10, 11, 15, 16 i 18 zaskarżonej decyzji [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uznał, że organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić ponownie postępowanie kierując się wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu organu odwoławczego dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. L. i I. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której Skarżący wnieśli – w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 kpa - o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, gdyż ich adresatem jest osoba niebędąca stroną w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że stroną tego postępowania jest wyłącznie K. L., gdyż tylko ta osoba prowadzi działalność gospodarczą, co potwierdza wypis z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...]. pod nr [...], którym potwierdzono, iż K. L. prowadzi działalność gospodarczą "K." Przedsiębiorstwo Wytwórczo-Handlowo-Usługowe. Tymczasem organ dowolnie zmodyfikował krąg stron postępowania administracyjnego kierując decyzję także do I. L. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza w sposób rażący przepisy postępowania administracyjnego, choć z powodów całkowicie odmiennych od przedstawionych w skardze.
Z treści art. 138 § 1 kpa wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
- 3. umarza postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).
Należy podkreślić, że decyzja organu I instancji, czyli Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. z dnia [...], pomimo nałożenia szeregu obowiązków wyrażonych redakcyjnie w punktach stanowi jedną decyzję administracyjną dotyczącą sprawy zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej w budynkach produkcji rękawic (szwalni) oraz uszlachetniania skóry zlokalizowanych na terenie PWHU "K." w [...]. ul. [...]. W rezultacie rozpatrując odwołanie od przedmiotowej decyzji [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zobowiązany był, kierując się bezwzględnie obowiązującymi regułami procesowymi, zastosować odpowiednie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 kpa. Wprawdzie nie można wykluczyć, iż w odniesieniu do części decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy zastosuje odpowiedni środek przewidziany w art. 138 § 1 pkt 1, natomiast w stosunku do pozostałej części rozstrzygnięcie określone w art. 138 § 1 pkt 2, niemniej jednak niedopuszczalne jest jednoczesne orzeczenie w odniesieniu do samej decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa.
Jako zasadę postępowania odwoławczego ustawodawca przyjął stosowanie przez organ II instancji środków określonych w art. 138 § 1 pkt 1-3. Jako wyjątek należy traktować zastosowanie art. 138 § 2 kpa, a zatem sytuację, gdy w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji stwierdzi, że w zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym istnieją znaczne braki, których nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa i które wręcz uniemożliwiają prawidłowe ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Innymi słowy cytowany art. 138 § 2 kpa może mieć zastosowanie jedynie do takich przypadków, gdy wydanie prawidłowej decyzji bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych nie jest możliwe. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może miejsce wyłącznie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Jedynie zatem w takim przypadku zastosowanie znajdzie przepis art. 138 § 2 kpa. Co istotne ustawodawca nie przewidział możliwości częściowego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o wskazaną podstawę prawną i przekazania do ponownego rozpoznania jedynie w części decyzji. Przepis art. 138 § 2 kpa stanowi wyraźnie wprost o możliwości uchylenia decyzji w całości. Niedopuszczalne zatem jest uznanie przez organ odwoławczy, że jedynie w części rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, natomiast w pozostałej części zgromadzony materiał dowodowy w zupełności wystarczy do orzeczenia o istocie sprawy administracyjnej.
W kontrolowanej sprawie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej rozpatrując odwołanie K. L. i I. L. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. wydał w stosunku do tej samej decyzji zarówno rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, jak i rozstrzygnięcie z art. 138 § 2 kpa. W związku z tym należy uznać, że organ II instancji wydał w postępowaniu odwoławczym decyzję, która nie jest przewidziana w art.138 kpa, czym rażąco naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Ustalenie, iż w niniejszej sprawie istnieją przesłanki określone w art. 156 kpa obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Prowadząc na nowo postępowanie odwoławcze [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zobowiązany będzie do wydania odpowiedniego, przewidzianego w art. 138 kpa rozstrzygnięcia odnośnie wszystkich obowiązków nałożonych decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. z dnia [...], znak:[...] w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynkach produkcji rękawic (szwalni) oraz uszlachetniania skóry zlokalizowanych na terenie PWHU "K." w [...]. ul. [...]. O ile zatem organ odwoławczy będzie mógł zastosować art. 138 § 1 zarówno w pkt 1, jak też 2 tego przepisu, o tyle jedynie jednoznaczne ustalenie, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części będzie podstawą do zastosowania art. 138 § 2 i do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a zatem ze wszystkimi nałożonymi w niej obowiązkami i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 tej ustawy.