Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Prezydent [...] W., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane i art. 104 kpa wniósł sprzeciw do zgłoszenia [...] Sp. z o.o. w W. dotyczącego zamiaru wykonania nośnika reklamowego wolnostojącego na działce nr ew. 41 obręb 4-18-10 (lokalizacja 3) przy ul. [...] róg ul. [...]w W. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i nie podał na jaki okres czasu planuje instalację i eksploatację nośnika reklamowego. Ponadto organ wskazał, iż inwestor w załączonym oświadczeniu o prawie do terenu na cele budowlane, powołał się na umowę dzierżawy z Polskim Związkiem Działkowców, który jest jedynie władającym terenem, nie jest zaś jego użytkownikiem wieczystym. Brak jest zgody właściciela, którym jest [...].
W związku z powyższym, postanowieniem Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], wydanym w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor został wezwany do uzupełnienia i korekty zgłoszenia. Inwestor w dniu 23 października 2006 r. złożył pismo wyjaśniające, z którego wynika, że nośnik reklamowy będzie eksploatowany przez okres 3 lat. W w/w piśmie inwestor kwestionował zasadność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak również zastrzeżenia organu w stosunku do prawa inwestora do terenu na cele budowlane.
Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Prezydent [...] W. powołał się na przepis art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), stosownie do którego jeżeli zmiana sposobu użytkowania spowodowana realizacją inwestycji ma trwać dłużej niż 1 rok to wymaga ona ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wskazał także, iż projektowany nośnik reklamowy nie jest obiektem małogabarytowym, który można byłoby uznać za obiekt małej architektury i zwolnić z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, albowiem zgodnie z załączonym projektem budowlanym planowane parametry nośnika mają wynosić: wysokość 8 m., powierzchnia planszy reklamowej 18 m2, fundament 3 m x 4,5 m. Ponadto organ stwierdził, iż Polski Związek Działkowców jako władający gruntem nie może bez zgody właściciela tego gruntu wznosić obiektów niezwiązanych z prowadzoną działalnością statutową.
W związku z powyższym uznał, że uzupełnienie dokonane przez inwestora pismem z dnia 23 października 2006 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 30 ustawy Prawo budowlane, co stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia.
W wyniku wniesienia odwołania przez [...] Sp. z o.o. w W., Prezydent [...] W., jako organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] sprostował oczywistą omyłkę w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] listopada 2006r., Nr [...], polegającą na mylnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powyższe postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez Wojewodę [...], który uznał, iż przekracza ono dyspozycję art. 113 § 1 kpa, a Prezydent [...] W. podjął sprzeczną z prawem próbę zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2006 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdził, że inwestor pomimo upływu terminu zakreślonego postanowieniem Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], nie złożył brakujących dokumentów, co obligowało organ I instancji do wniesienia sprzeciwu.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: 1) art. 7 kpa i 104 § 2 kpa poprzez nierozpoznanie przez Wojewodę [...] zarzutów stawianych przez stronę postępowania w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
2) naruszenie art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym dowodowego, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanki z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie ustalenie, że planowany przez inwestora nośnik reklamowy należy do kategorii inwestycji budowlanych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę 3) art. 107 § 1 kpa i § 3 kpa w postaci braku w treści decyzji uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego, w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym naruszenie art. 59 ust. 1 zdanie 2 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie przez organ I instancji, że tylko obiekty małej architektury zwolnione są z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz że planowany przez inwestora nośnik reklamowy winien być objęty decyzją o warunkach zabudowy, co zdaniem organu wynika z faktu, że nie jest to obiekt małogabarytowy. Zarzuciła również naruszenie art. 30 ust. 2 zdanie drugie ustawy Prawo budowlane w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419), poprzez błędne przyjęcie, iż Polski Związek Działkowców, jako władający terenem pod planowaną inwestycję budowlaną, nie ma uprawnienia do zarządzania działkami gruntu poprzez oddawanie w dzierżawę podmiotom trzecim na cele budowlane, zaś załączone przez inwestora do zgłoszenia z dnia 4 października 2006 r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie czyni zadość obowiązkowi, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 2 zdanie drugie ustawy Prawo budowlane. W obszernym uzasadnieniu swojej skargi skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, powołując się na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga [...] Sp. z o.o. w Warszawie jest zasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie zaś z treścią art. 80 kpa organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy i "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604).
Ponadto swobodna ocena dowodów, której dokonuje organ, aby nie przerodziła się w dowolną ocenę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171).
Sąd stwierdza również, że zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. "Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Wszelkie zaś "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684).
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.
Z akt niniejszej sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Prezydent [...] W. nałożył na [...] Sp. z o.o. w W. obowiązek korekty złożonego w dniu 5 października 2006 r. zgłoszenia poprzez jego uzupełnienie o dokumenty w postaci oświadczenia w zakresie czasu eksploatacji planowanego nośnika reklamowego oraz zgody właściciela gruntu, czyli [...] na dysponowanie gruntem na cele budowlane. W postanowieniu tym organ pierwszej instancji nie nałożył obowiązku przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Za całkowicie niespójne z wezwaniem zawartym w przywołanym wyżej postanowieniu należy więc uznać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2006 r. wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia inwestora, odnoszące się do art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowiące o konieczności uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy ze względu na zmianę sposobu użytkowania terenu. Pomijając fakt błędnego wskazania przez organ podstawy prawnej decyzji z dnia 3 listopada 2006 r. (art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) stwierdzić należy, iż została ona w istocie wydana m. in. w wyniku niewykonania obowiązku, który faktycznie nie został na stronę nałożony.
Zasadnie podnosi strona skarżąca, iż organ I instancji w ogóle nie uzasadnił kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, w którym ustawodawca wyraźnie zastrzegł, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Prezydent [...] W. w ogóle nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem zgłoszona inwestycja polegająca na wykonaniu nośnika reklamowego miałaby zostać uznana za wymagającą pozwolenia na budowę i ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż nośnik ten nie może zostać uznany za "obiekt małogabarytowy" – a zatem nie może zostać uznany za obiekt małej architektury.
Nie ulega wątpliwości, że z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. wynika, iż właściwą podstawą jej wydania był przepis art. 30 ust. 2 ustawa Prawo budowlane mający zastosowanie w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., a nie powołany przez organ w sentencji rozstrzygnięcia art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Potwierdza to zresztą nieudana próba eliminacji wadliwej podstawy prawnej decyzji w drodze sprostowania oczywistej omyłki, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r.
Stwierdzić trzeba, iż błędnie wskazana podstawa prawna nie stanowi w przypadku rozstrzyganej sprawy wyłącznie wady formalnej nie mającej wpływu na wynik sprawy ale wskazuje na całkowitą rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji i jego uzasadnieniem, co pozostaje niewątpliwie w ścisłym związku z wynikiem sprawy.
Zaznaczyć należy, iż Prezydent [...] W. przed wydaniem rozstrzygnięcia nie uzupełnił podstawowych braków w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności w aktach postępowania administracyjnego brak jest umowy dzierżawy zawartej pomiędzy [...] Sp. z o.o. w W. z Polskim Związkiem Działkowców, na którą inwestor powołuje się w załączonym do zgłoszenia oświadczeniu o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz wypisu z rejestru gruntów, na który organ powołuje się wskazując, iż Polski Związek Działkowców jest jedynie władającym wspomnianym terenem.
Zgodnie z art. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu ustawy jest wydzielony obszar gruntu będący we władaniu Polskiego Związku Działkowców, podzielony na tereny ogólne i działki oraz wyposażony w infrastrukturę niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania, natomiast stosownie do art. 10 tej ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców.
Dodatkowo grunty te mogą być oddawane nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste (art. 10 ust. 2). W rezultacie nie można wykluczyć, iż Polski Związek Działkowców jest w istocie użytkownikiem terenu objętego planowana inwestycją, zaś władanie gruntem wynika właśnie z tego prawa rzeczowego. Odrębną kwestią pozostanie natomiast interpretacja przedmiotowej ustawy w kontekście uprawnień do realizacji na tego rodzaju terenach określonych inwestycji. Zagadnienia te wymagają odpowiedniego zbadania, zaś uznanie braku prawa do dysponowania przez inwestora terenem na cele budowlane powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu spełniającym wymogi określone w art. 107 kpa, a nie w lakonicznym stwierdzeniu odsyłającym do brakujących dokumentów.
Stwierdzić trzeba, iż Wojewoda [...] działający w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę nie tylko nie wyeliminował uchybień proceduralnych popełnionych przez organ I instancji ale dodatkowo naruszył art. 107 kpa nie odnosząc się do kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu. Uzasadnienie jego decyzji z dnia [...] września 2007 r. ogranicza się do przywołania treści przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i skrótowego przedstawienia przebiegu zdarzeń mających na celu doprowadzenie do uzupełnienia przez inwestora braków w dokumentacji dołączonej do zgłoszenia robót budowlanych.
Wskazane naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 i 107 kpa powodują, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy dotknięte są wadami uzasadniającymi ich uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu przed organami administracji architektoniczno - budowlanej powinny być one wyeliminowane. W szczególności Prezydent [...] W. powinien na nowo wnikliwie zbadać kwestię zasadności nałożenia postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, a także zakresu braków stwierdzonych w dokumentacji zgłoszeniowej. Uzasadnienie ewentualnego rozstrzygnięcia organu powinno zaś odpowiadać jego sentencji i mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W przypadku natomiast ewentualnego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] powinien w odpowiedni sposób reagować w formie procesowej na uchybienia popełnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym także wady formalne wydanej decyzji.
Stwierdzić trzeba, iż z w/w względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.