Uzasadnienie
VII SA/WA 198/06
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 po rozpatrzeniu wniosku K. W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, iż kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w części dotyczącej terminu decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]nakazującą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) I. i K. W. w terminie do dnia [...] kwietnia 2005 r., odłączyć z przewodu kominowego piec kaflowy oraz zamknąć przewód wentylacyjny w pokoju lokalu nr [...] na poddaszu budynku, przy ul. P. w C. oraz wyznaczył nowy termin do dnia [...] sierpnia 2005 r. a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.
W postępowaniu ustalono, iż aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1986 r. I. i K. W. nabyli na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej udział wynoszący 16/48 części nieruchomości zabudowanej, położonej w C. ul. P.o pow. 322 m 2 oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 1999 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w C., ustanowił na rzecz I. i K. W. odrębną własność lokalu mieszkalnego położonego na poddaszu budynku przy ul. P. o pow. 43.6 m 2. W przedmiotowym budynku znajdują się jeszcze dwa lokale mieszkalne, na parterze lokal K.i W. S. a na piętrze lokal Z. P. Przeprowadzone przez organ powiatowy nadzoru budowlanego postępowanie wykazało, że użytkownicy lokalu nr [...] popełnili samowolę budowlaną uruchamiając piec i wentylację w pokoju, albo podczas odbioru urządzeń kominiarz nie dopełnił obowiązków wykonując niestarannie kontrolę.
Należy rozdzielić kanał wentylacji kuchni lokalu nr [...] i wentylację lokalu nr [...], gdyż są to pomieszczenia o różnym przeznaczeniu i nie należy ich łączyć. Wszystkie lokale w obiekcie mają sprawną instalację gazowa wybudowaną na podstawie pozwoleń na budowę z 1987 r., co wynika z przedłożonych protokołów z przeglądu instalacji. Z protokołu nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2004 r. sporządzonego przez mistrza kominiarskiego K. W. złożonego przez K. W. wynika nieprawidłowość podłączenia do przewodu kominowego kratki wentylacyjnej w pokoju K. W. oraz w kuchni Z. P. i należy ją usunąć. Ponadto z projektu wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu
K. W. sporządzonego przez mgr inż. T. K, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę instalacji gazowej wydanego przez Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 1987 r. znak: [...] wynika, że nie istnieje podłączenie pieca kaflowego, brak również otwarcia wentylacji do pokoju, w którym znajduje się piec kaflowy. Także z opinii z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] sporządzonej przez przedstawiciela Krajowej Spółdzielni Pracy Usług Kominiarskich Rejonowy Zakład w C. wynika, iż celem osiągnięcia prawidłowego funkcjonowania urządzeń, należy "wyłączyć piec kaflowy i w ten przewód włączyć piec, co. gazowy".
Ponadto w opinii uzupełniającej sporządzonej przez biegłego sądowego B. O. z dnia [...] listopada 2004 r. dla Sądu Rejonowego w C. potwierdzono, iż "w projekcie instalacji gazowej dla lokalu nr [...], podano konieczność dobudowy kanału kominowego dla kotła gazowego co." Dlatego zdaniem organu kontrolującego zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wydał decyzję z dnia [...]stycznia 2005 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powołany przepis nakazuje organom nadzoru budowlanego podejmowanie niezbędnych działań w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
* jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo,
* jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo
* powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, w celu usunięcia nieprawidłowości.
Mając na uwadze powyższe organ nie stwierdził zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną w/w decyzję. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując powtórnie cały materiał dowodowy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu poprzedniej decyzji z dnia [...] października 2005 r., iż organy nadzoru budowlanego, które wydały decyzję na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie naruszyły prawa. Słusznie przyjęto, iż obiekt budowlany (lokal K. W.) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia i dlatego należało nakazać usunięcie istniejących nieprawidłowości. Zdaniem organu wskazywane przez K. W. nieprawidłowości "podłączenia przewodów kominowych i wentylacyjnych w lokalu Państwa P. i innych właścicieli budynku przy ul. P. w C., powinny być rozpoznane w innym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy lokalu mieszkalnego Pana K. W., w którym stwierdzono wyżej wymienione nieprawidłowości wiążące się ze stanem zagrożenia życia i zdrowia".
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył K. W. wnosząc o unieważnienie wszystkich decyzji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. W skardze podniesiono, iż wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania dotyczył wyłączenia wentylacji w lokalu państwa P. z przewodu nr 4 w kominie nr 1 a decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. bezprawnie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakazano zamknąć wentylację w pokoju skarżącego i odłączenie pieca kaflowego. Skarżący stwierdza, iż piec kaflowy jest podłączony od kilkudziesięciu lat i nigdy nie stwarzał zagrożenia, natomiast do przewodu wentylacyjnego, z którego on korzystał samowolnie podłączyli się P. w 2003 r. i to oni powinni zamknąć wentylacje. Organy nadzoru budowlanego w ogóle nie zwróciły uwagi na dokonany odbiór instalacji gazowej po jej wykonaniu w 1987 r. - protokół z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...] -oraz opinie mistrza kominiarskiego H. J. z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...] z których nie wynikają żadne uwagi do wykonanej instalacji gazowej w lokalu skarżącego.
Organy nadzoru budowlanego uwzględniły natomiast opinię H. J. z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...], która była opinią wstępną do sporządzonego projektu instalacji gazowej i nie mogła być podstawą do odłączenia pieca. Także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę opinii mistrza kominiarskiego K. W. z dnia [...] maja 2005 r. Ponadto w skardze podnosi się powiązania rodzinne pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego a rodzina P. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Ponadto w odpowiedzi na skargę podniesiono, iż sprawa podłączeń do przewodów kominowych w innych lokalach budynku położonego w C. ul. P. powinna być przedmiotem szczegółowej analizy, gdyż jak wynika z opinii biegłego B.O. z dnia [...] września 2004 r. wykonanej dla Sądu Rejonowego w C. do sprawy sygn. akt [...] w każdym lokalu przedmiotowego obiektu budowlanego wystąpił stan zagrożenia dla zdrowia i mienia mieszkańców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Z rażącym naruszeniem prawa mamy doczynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Teza ta, wynikająca z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego i licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa czy też przybrało postać kwalifikowanego naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji.
Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W przedmiotowym postępowaniu podstawowym problemem do rozstrzygnięcia jest kwestia, czy organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w trybie art. 66 Prawa budowlanego zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego zawartymi w art. 6, 7 i 8 k.p.a., według których organy administracji publicznej, zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym miał za zadanie ustalić i ocenić, czy kontrolowany akt administracyjny nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wspomniano wyżej decyzje organu nadzoru budowlanego kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym zostały wydane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego z wniosku K. W. i zdaniem organu kontrolującego przesłanki określone w art. 156 § 1 wobec tych decyzji nie zaistniały.
Takie stanowisko jest nieuprawnione z uwagi na nie wyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności faktycznych. Przede wszystkim należy podnieść, że art. 66 Prawa budowlanego dotyczy utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie i przeprowadzenia remontów niezbędnych dla zachowania dobrego stanu technicznego obiektu. Stosownie zaś do art. 3 ust. la ww. ustawy obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, nie zaś poszczególne lokale znajdujące się w budynku. Zasadą jest, więc, że przepis art. 66 prawa budowlanego dotyczy usunięcia wady samego budynku, co w indywidualnych wypadkach nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych prac budowlanych również w lokalach lub lokalu mieszczącym się w obiekcie. Chodzi tu jednak o prace mające na celu utrzymanie w należytym stanie budynku jako całości. Taki pogląd został przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, (wyrok z 4.03.2002 -IV SA 908/00 i wyrok z 13.02.1998 r. - IV SA 757/96 publik.
LEX nr43310 i LEX nr 81731) i w pełni jest aprobowany przez skład orzekający w niniejszym sprawie. Nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku, stanowiącego lokal mieszkalny, może dotyczyć wyłącznie stanu samego obiektu budowlanego (budynku). Nie może wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest regulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego. W przedmiotowym postępowaniu organ dostrzega tę kwestię, ale w odpowiedzi na skargę a powinna być ona przedmiotem analizy w trakcie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Naruszenie, zatem treści art. 66 Prawa budowlanego w kontrolowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzjach jest ewidentne i rażące.
Także przeprowadzone postępowanie w kwestii zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego razi wybiórczością, dowolnością a w konsekwencji brakiem oceny całego materiału dowodowego. Wniosek, który złożył skarżący w dniu [...] listopada 2004 r., wszczynający postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, dotyczył nieprawidłowości w podłączeniu wentylacji w lokalu położonym niżej należącym do Z. P. Takim wnioskiem organ jest związany, gdyż wyznacza on rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Jednakże w kontrolowanym postępowaniu organ w ogóle nie wypowiedział się, co do prawidłowości podłączenia wentylacji w mieszkaniu Z. P., do czego był zobowiązany wnioskiem, tylko stwierdzając nieprawidłowość podłączenia do jednego przewodu kominowego nałożył obowiązek na wnioskodawcę. Stanowi to ewidentne naruszenie art. 61 § 3 k.p.a. Także przedstawiona w uzasadnieniach decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2005 r. ocena zebranego materiału dowodowego jest pobieżna i wybiórcza, w ogóle nie odniesiono się do kwestii odbioru instalacji gazowych a zajęto się wyłącznie projektem tych instalacji, a z opinii biegłego B. O. wynika, iż założenia projektowe były niemożliwe do realizacji.
Należało, zatem ocenić faktyczne wykonanie instalacji gazowych, które zostały odebrane i przez kilkanaście lat były użytkowane i ich zgodność z projektem i pozwoleniem na budowę. Także nie odniesiono się do wszystkich opinii kominiarskich, które zostały przedstawione w niniejszej sprawie a w szczególności do podnoszonej w skardze opinii H. J. z dnia [...] stycznia 1988 r., która została sporządzona już po odebraniu instalacji gazowych. Także bez oceny pozostaje fakt podłączenia się późniejszego do tego samego przewodu kominowego wentylacji z kuchni lokalu położonego na I piętrze, nałożono jedynie bezkrytycznie obowiązek usunięcia nieprawidłowości na skarżącego, chociaż we wniosku wskazywał on, iż nieprawidłowości powstały w lokalu Z. P..
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż postępowanie zainicjonowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2004 r. powinno doprowadzić do wszczęcia z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego w sprawie prawidłowości podłączeń do przewodów kominowych wszystkich lokali mieszkalnych znajdujących się w obiekcie budowlanym położonym w C. ul. P. i po stwierdzeniu (a zebrany materiał dowodowy to potwierdza) zaistnienia przesłanek określonych w art. 66 wydać odpowiednie nakazy usuwające nieprawidłowości. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż toczą się postępowania sądowe pomiędzy użytkownikami poszczególnych lokali, należałoby ustalić przedmiot tych postępowań i ocenić, czy nie maja wpływu na toczące się postępowanie administracyjne.
Dlatego też zdaniem Sądu kontrola przeprowadzona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji była nieodpowiednia. Naruszenie zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.) a w kontrolowanych postępowaniach również przepisów prawa materialnego (art. 66 Prawa budowlanego), które należy określić za rażące powinno doprowadzić, do wyeliminowania kontrolowanych decyzji z obiegu prawnego. Tak cząstkowe przeprowadzenie postępowania, niezgodne ze złożonym wnioskiem było nieuprawnione. Także już organ naczelny w przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym w żaden sposób nie odniósł się do złożonych dowodów w trakcie postępowania (opinia mistrza kominiarskiego K. W. z dnia [...] maja 2005 r.) a wymagały tego zasady postępowania administracyjnego, o których wspomniano wyżej, które mają zastosowanie także w postępowaniu nadzwyczajnym.
Zasada oficjalności nakłada na organ administracji obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego nie wykluczając jednocześnie inicjatywy dowodowej stron i ocena tegoż materiału musi być rzetelna, kompleksowa prowadząca do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tego natomiast zarówno w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie uczyniono, gdyż ocena została przeprowadzona w sposób dowolny.
Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Na podstawie art. 152 i art. 153 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).