Uzasadnienie
Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego [...] decyzją z dnia [...] lipca 1985 r., Nr [...], zatwierdził D. plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej adaptację części bramy budynku mieszkalnego na sklep branży sportowej wraz z przyłączami elektrycznymi i sanitarnymi we W. przy ul. [...].
Pismem z dnia 13 lutego 2008 r., uzupełnionym następnie pismem z 15 lutego 2008 r., A. S. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wskazując, że nie była uwzględniona jako strona w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W jej ocenie inwestycja w części polegająca na wykonaniu przejścia pomiędzy dwoma sąsiadującymi budynkami spowodowała pogorszenie komfortu zamieszkiwania i spowodowała dewastację korytarza. Pismem z 21 kwietnia 2008 r. E. K. - działając w charakterze Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. - oświadczyła, że popiera ww. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej przebicia ściany nośnej pomiędzy budynkami przy ul. [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku - stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego [...] o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skoro decyzja ta przewidywała adaptację bramy na sklep, to powinna ona zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji. W przedmiotowej sprawie ww. decyzja została wydana bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji, co było wymagane zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.).
Ponadto w ocenie Wojewody decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzała plan realizacyjny, który został sporządzony z naruszeniem § 12, § 13 i § 14 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, ponieważ organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę przyjął jako plan realizacyjny, zamieszczony w projekcie budowlanym, rysunek nr 3 - arkusz rysunku technicznego, opisanego przez projektanta jako "Rzut pomieszczeń usługowo - socjalnych" i zatwierdził tenże rysunek jako plan realizacyjny. Dokument ten w sposób oczywisty nie mógł spełniać roli planu realizacyjnego z uwagi na brak wymaganych przepisami elementów i odpowiedniego podkładu mapowego. Organ I instancji stwierdził, że z wymogu przedłożenia planu realizacyjnego organowi nie zwalniała inwestora okoliczność, iż konkretna inwestycja miała charakter swoisty, przez co nie było możliwe sporządzenie planu realizacyjnego zwierającego wszystkie - wskazane w rozporządzeniu - elementy. W takiej sytuacji zatwierdzeniu podlegać powinien plan realizacyjny zawierający te niezbędne elementy treściowe, które odpowiadają rodzajowi konkretnej inwestycji i jej warunkom terenowym.
Odnosząc się natomiast do kwestii braku udziału stron w postępowaniu oraz braku zgody B. i A. S. na - przewidziane w projekcie - wybicie przejścia komunikacyjnego pomiędzy sąsiadującymi budynkami nr [...], organ I instancji stwierdził, że postępowanie zakończone decyzją udzielającą pozwolenia na budowę dotyczyło interesu prawnego B. i A. S., jako ówczesnych właścicieli lokalu i współużytkowników wieczystych gruntu. Brak ich udziału w postępowaniu nie stanowi jednak wady, która mogłaby zostać uwzględniona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jednak w ocenie organu nadzorczego brak udziału wskazanych wyżej stron w postępowaniu powodował jednak w niniejszej sprawie istotny skutek materialnoprawny, bowiem warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę było posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego).
W przypadku gdy prawo do nieruchomości przysługiwało niepodzielnie kilku podmiotom (współwłasność, współużytkowanie wieczyste), a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zgodę taką musieli wyrazić wszyscy posiadający prawo do nieruchomości. W przypadku braku jednomyślnej zgody współwłaścicieli inwestor, o ile sam był współwłaścicielem, mógł co najwyżej ubiegać się o uzyskanie stosownego upoważnienia udzielanego przez sąd na podstawie art. 199 Kodeksu cywilnego. Nieuzyskanie takiej zgody wykluczało możliwość realizacji inwestycji na danej nieruchomości, a tym samym stanowiło dla organu przesłankę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ adaptacja bramy budynku nr [...] obejmowała swoim zakresem również korytarz budynku nr [...], a więc tę część budynku, która stanowiła współwłasność A. i B. S., konieczną przesłanką realizacji inwestycji była także ich zgoda. Taka zgoda jednak nie została udzielona, co wskazuje na naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego.
Z tych względów Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca pozwolenia na adaptację części bramy budynku przy ul. [...] naruszała w sposób rażący art. 29 ust. 5 oraz art. 20 ust. 2 pkt 2 i 29 ust. 2 Prawa budowlanego, a także § 8 oraz § 20 ust. 3 i 4 w zw. z § 12 - 14 ww. rozporządzenia.
Odwołania od ww. decyzji złożyli H. i R. G., reprezentowani przez pełnomocnika Ł. D., oraz Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] lipca 1985 r., Nr [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia sporządzenie planu realizacyjnego było obligatoryjne dla inwestycji, dla których było wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Jak wynika z brzmienia § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a, dokonania takich ustaleń wymagała realizacja inwestycji budowlanych przewidzianych na terenach użytkowanych wcześniej na inne cele. Adaptacja na sklep części budynku, która wcześniej służyła celom komunikacyjnym (bramy) bezsprzecznie stanowiła inwestycję, o której mowa wyżej. Wbrew stanowisku organu I instancji, GINB stwierdził, że przygotowany plan realizacyjny spełniał wymogi odnoszące się do skali, w jakiej powinien być sporządzony, jak również załączona do projektu część graficzna spełniała, biorąc pod uwagę charakter inwestycji, wymogi wynikające z przepisów prawa, tj. zawierała granice terenu inwestycji.
Inne z elementów części graficznej planu realizacyjnego do przedmiotowej inwestycji nie odnosiły się. Ponadto do wniosku dołączone zostały, wymagane przez § 17 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia opinie organów właściwych w sprawach ochrony przeciwpożarowej i ochrony sanitarnej, techniczne warunki przyłączenia wydane przez Zakład Energetyczny oraz oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy. Akta sprawy zawierają także pismo z dnia 15 kwietnia 1985 r. podpisane przez Zastępcę Dyrektora ds. Eksploatacji Zarządu Budynków Mieszkalnych, informujące o zgodzie lokatorów na adaptację bramy przy ul. [...], zaopiniowanej pozytywnie przez ROM-2 oraz Komitet Osiedlowy.
W ocenie organu odwoławczego kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja nie narusza w sposób rażący, obowiązującego w dniu wydania decyzji, § 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 12 i 13 ww. rozporządzenia. Ponadto wbrew stanowisku organu I instancji przez rażące naruszenie prawa nie można rozumieć uchybienia polegającego na wydaniu decyzji bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji. Należy bowiem wskazać, iż ewentualny brak wskazanej decyzji wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ dyspozycja tego przepisu nie dotyczy przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż zrealizowanie inwestycji nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych, a jedynie skutek faktyczny. Skutki techniczne, które nastąpiły na nieruchomości, nie oznaczają nieodwracalnych skutków prawnych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa budynku położonego [...] przy ul. [...], wnosząc o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie od organu drugiej instancji kosztów postępowania sądowo-administracyjnego.
Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż naruszenie przepisów art. 29 ust. 5 oraz ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229), a także § 8 oraz § 20 ust. 3 i 4 w zw. z § 12-14 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, poprzez niezastosowanie przepisów, które expressis verbis stanowią o wymogu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością, na której ma być przeprowadzona inwestycja.
W ocenie strony skarżącej decyzja organu II instancji została również wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w szczególności nie odniesienie się do kluczowej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestii, a mianowicie braku zgody na przeprowadzenie inwestycji przez A. i B. S..
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.
Zastosowanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc przepisu, który umożliwia organowi II instancji wydanie decyzji merytorycznie odmiennej od decyzji kontrolowanej nakładało na organ odwoławczy obowiązek nie tylko ponownego rozpatrzenia sprawy ale również odniesienia się do oceny prawnej organu I instancji i wykazania powodów dla których organ II instancji nie podzielił stanowiska tego organu.
W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając m. in. iż brak przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm.).
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika natomiast, iż organ ten pominął całkowicie kwestię związaną z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r, co narusza niewątpliwie nie tylko art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lecz również art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy nie rozpoznał bowiem sprawy w całości, co mogło mieć wpływ na możliwość naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy w tym miejscu podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego i nie mógł w związku z tym zastąpić organu administracji publicznej w ocenie zasadności zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ocenić, czy naruszenie art. 29 ust. 5 w związku z art. 28 ww. Prawa budowlanego można uznać za rażące naruszenie prawa. W szczególności ocenie organu winny podlegać skutki społeczno - gospodarcze decyzji wydanej z niewątpliwym naruszeniem prawa oraz czy skutki te można zaakceptować z punku widzenia wymagań praworządności. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r. w części dotyczącej przebicia ściany nośnej pomiędzy budynkami przy ul. [...] spowodowało skutek w postaci naruszenia prawa własności nie tylko wnioskodawców postępowania nieważnościowego, lecz w konsekwencji również całej wspólnoty mieszkaniowej budynku [...] we W.. Właściciele lokali w tym budynku nie mogą korzystać w pełni z praw jakie im przysługują jako członkom wspólnoty mieszkaniowej.
W pozostałym zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do braku naruszenia w sposób rażący § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.