Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając z urzędu, stwiedził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nakładającej na C. B. obowiązek doprowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie altany wejściowej do budynku mieszkalnego o klatkę schodową przy ul. [...] we W., na działce nr ewid. [...] i [...] do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007r. nr [...], znak: [...] w terminie do dnia [...] sierpnia 2009r.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie w sprawie rozbudowy altany wejściowej do ww. budynku mieszkalnego o klatkę schodową w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] maja 2009r wstrzymał roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009r wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora C. B. obowiązek doprowadzenia w zakreślonym terminie wykonanej rozbudowy altany wejściowej do budynku mieszkalnego o klatkę schodową do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007r.
W ocenie organu nadzorczego postępowanie naprawcze w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw powinno być prowadzone w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlangeo w [...] prowadząc postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zastosował niewłaściwą procedurę naprawczą, a decyzja z dnia [...] czerwca 2009r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K. G., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r.
W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny stwierdzając, że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. C. B. realizując roboty budowlane przy rozbudowie altany wejściowej do budynku mieszkalnego o klatkę schodową w sposób istotny odstąpiła od pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2007r. Istotne odstąpienie polegało na zwiększeniu powierzchni zabudowy przedmiotowej rozbudowy, z jednoczesnym zbliżeniem się do granicy z działką nr ewid. [...].
Tym samym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, obowiązkowe jest sporządzenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Organ powiatowy w [...], niewłaściwie zastosował zatem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiący, że "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania." Wskazany przepis miał zastosowanie do przypadków innych niż istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Prawidłowo więc decyzja organu powiatowego została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. wniósł K. G.. Skarżący wskazał, że z powodu nadbudowy altany pozostała część domu pęka i osiada. Nie można otworzyć drzwi, ponadto inwestorka zamurowała okno na korytarzu, co utrudnia skarżącemu poruszanie się po domu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Kontrolowaną przez Sąd decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., którą stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nakładającej na C. B. obowiązek doprowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie altany wejściowej do budynku mieszkalnego o klatkę schodową przy ul. [...] we [...], na działce nr ewid. [...] i [...] do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007r. nr [...], znak: [...] w terminie do dnia [...] sierpnia 2009r.
Prawidłowo zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznali, że decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości i stabilności decyzji określonej w art. 16 kpa.
Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji w granicach określonych w art. 156 §1 k.p.a.. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nie uprawnia organu orzekającego do rozpatrywania sprawy merytorycznie "co do jej istoty" tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz wyłącznie w granicach określonych w art. 156 §1 k.p.a. Tak więc, jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności z powodu których nie stwierdził jej nieważności.
C. B. realizowała roboty budowlane przy rozbudowie altany wejściowej do budynku mieszkalnego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r. W trakcie robót budowlanych dokonała istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na zwiększeniu powierzchni zabudowy przedmiotowej rozbudowy wraz ze zbliżeniem się do granicy z działką nr ew. [...]. Okoliczność ta spowodowała wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania naprawczego w myśl art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ powiatowy decyzją z dnia [...] czerwca 2009r wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu nadzorczego, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zastosował błędny tryb postępowania naprawczego do zaistniałego stanu faktycznego.
Postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (...).
Konstrukcja art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że przewiduje on trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego.
Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1), niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) - doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę - nie występuje wówczas uchylenie pozwolenia na budowę. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a do projektu tego odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące projektu budowlanego. (por. Komentarz do art. 51 ustawy - Prawo budowlane, Robert Dziwiński, Paweł Ziemski).
Tym samym decyzja podjęta w postępowaniu naprawczym wydana z zastosowaniem niewłaściwego trybu jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Powyższe tryby postępowania naprawczego nie mogą być stosowane zamiennie.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy wskazać, że nie mają one wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Prawidłowość wykonanych robot budowlanych może być przedmiotem oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jako organu właściwego. Ponadto w przypadku nałożenia na inwestora obowiązku złożenia projektu budowlanego zamiennego również zaistnieje konieczność oceny prawidłowości robót budowlanych.
W tym stanie rzeczy, wobec braku przesłanek do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm).