Uzasadnienie
VII SA/Wa 2011/18 UZASADNIENIE
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji, utrzymał tą decyzję w mocy.
Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1992 r., znak: [...] udzielająca Lokatorsko-Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na dokończenie budowy pawilonu handlowo-biurowego w [...], przy ul. [...], objętego zatwierdzonym w dniu [...] lutego 1982 r.- planem zagospodarowania działki, znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na fakt skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, a jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia.
Skarżący, wniósł odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1992 r.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego choć sentencja decyzji organu pierwszej instancji składa się z dwóch punktów, to nie oznacza, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z dwoma odrębnymi częściami decyzji, które mogą być odrębnie skarżone. Organ wskazał, że w przypadku ustalenia przez organ administracji, że decyzja zawiera wadę uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, ale jednocześnie występuje jedna z okoliczności wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. to rozstrzygnięcie organu sprowadza się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa i wskazania przyczyny, z powodu której nie stwierdzono nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.). Dlatego zdaniem organu odwołanie Skarżącego należało potraktować jako odwołanie od całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał kluczowe informacje, że S. S. i E. S. wnioskiem z dnia [...] września 1992 r. wystąpili o wydanie zezwolenia na dalsze prowadzenie budowy w [...] przy ul. [...]. Natomiast Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 1992 r., znak: [...] udzielił pozwolenia na dokończenie budowy pawilonu handlowo-biurowego w [...], przy ul. [...], Lokatorsko-Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a więc podmiotowi który nie był wnioskodawcą.
Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W związku z powyższym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1992 r. to powinna być skierowana do S. S. i E. S., jako wnioskodawców. Organ drugiej instancji podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że decyzja Prezydenta Miasta [...] dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu przewidzianego w art. 156 § 2 k.p.a. brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. prawidłowo stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na fakt skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, a jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia.
Organ w uzasadnieniu wskazał również, że organ pierwszej instancji postąpił zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a.
Skarżący w dniu [...] lipca 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:
(I) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. polegające na nieuprawnionym wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że zaszła w sprawie temporalna przeszkoda w wydaniu decyzji o takim przedmiocie z racji działania nakazu ograniczenia się do wydania rozstrzygnięcia konkurencyjnego, w sprawie stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (określanego w pkt 1 sentencji zaskarżonej odwołaniem decyzji I instancji) (II) art. 127 w zw. z art. 138 k.p.a. polegające na rozpatrzeniu sprawy przez organ drugiej instancji pomimo braku odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w zakresie objętym jej pkt 1.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim rozpatrzono odwołanie od niezaskarżonej odwołaniem części decyzji oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w pozostałej części.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2018r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. stwierdzającą, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1992r., udzielająca Lokatorsko – Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" pozwolenia na dokończenie budowy pawilonu handlowo – biurowego w [...] - została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie i jednocześnie odmawiającą stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia.
Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest czy wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył treść wskazanych w skardze przepisów prawa.
Zdaniem Sądu zarzucane naruszenie nie miało miejsca, a zaakceptowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sformułowanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] lutego 2018r. w dwóch punktach w których Wojewoda [...], stwierdził wydanie kontrolowanej przez siebie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1992r. z naruszeniem prawa - wobec skierowania jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, jednocześnie odmawiając stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia, pozostaje bez wpływu na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela ustalenia faktyczne oraz oceny prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia.
Zaznaczyć jedynie należy, że stan faktyczny sprawy nie był między stronami sporny, podobnie jak wypływający z niego wniosek, co do zaistnienia okoliczności uzasadniających wydanie decyzji stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1992r. wydana została z naruszeniem prawa wobec skierowania jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Skarżący kwestionuje jedynie dopuszczalność odmowy stwierdzenia jej nieważności, wskazując na " temporalną przeszkodę w jej wydaniu ", z uwagi na ustawowy nakaz ograniczenia rozstrzygnięcia do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zarzuca ponadto rozpoznanie przez organ II instancji całej sprawy pomimo braku odwołania od decyzji I instancji, w zakresie pkt.1 tej decyzji.
Stanowisko to zdaniem Sądu nie zasługuje na aprobatę.
Sąd w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że fakt sformułowania decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. w dwóch punktach tj. stwierdzenia w pkt.1. wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na fakt skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz jednoczesne odmówienie stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia w pkt. 2., nie może prowadzić do oceny, że organ wydał dwa niezależne rozstrzygnięcia podlegające odrębnemu zaskarżeniu.
Trafnie zatem odwołanie Skarżącego zostało ocenione jako odwołanie od całości decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018r.
Poza sporem jest, że wnioskiem z [...] września 1992 r. małżonkowie E. i S. S. domagali się " wydania zezwolenia na dalsze prowadzenie budowy w [...] przy ul. [...]", jak również, że Prezydent Miasta [...], wbrew treści tego wniosku oraz złożonych w sprawie dokumentów, udzielił żądanego pozwolenia Lokatorsko-Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", co wprost wynika z treści decyzji z [...] października 1992r. Tym samym zasadnym było, w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Mając to na uwadze podzielić należy pogląd organu wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż upływ dziesięcioletniego terminu z art. 156 § 2 k.p.a. od dnia doręczenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1992 r. determinuje ocenę, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
To zaś oznacza, że Wojewoda [...] prawidłowo orzekł, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1992 r., została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na fakt skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, a jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia.
W odniesieniu do zarzutów skargi, stanowiących w istocie powtórzenie zarzutów zawartych w uprzednio złożonym odwołaniu, że decyzja organu I instancji zawiera w pkt.1 stwierdzenie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1992r., z naruszeniem prawa z powodu skierowania jej do osoby niebędącej stroną, a w pkt.2 wykluczającą się zdaniem Skarżącego z pkt.1, odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji, z uwagi na upływ terminu przedawnienia orzekania o nieważności decyzji wskazać należy, że są one chybione
Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd organu, że decyzja wydana na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. musi zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 k.p.a. z jednoczesnym wykazaniem wystąpienia przesłanek negatywnych, które wyłączyły zastosowanie sankcji nieważności oraz wszystkie pouczenia co do jej weryfikacji. Zaaprobować należy pogląd, że widniejący w tym przepisie zapis, że organ "ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji ", musi być odniesiony do merytorycznej treści rozstrzygnięcia sprawy, a nie do formy decyzji.
Tym samym Sąd w pełni aprobuje stanowisko, że rozstrzygnięcie to nie może zawierać innych postanowień niż wymienione w przepisie, a zwłaszcza odnoszących się do prawnego bytu decyzji dotkniętej nieważnością, która nadal pozostaje w obrocie prawnym, zachowując moc obowiązującą, jakkolwiek z obalonym domniemaniem legalności.
Powyższe oznacza, że w decyzji organ stwierdza:
- 1) istnienie pozytywnej przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji (art. 156 § 1);
- 2) istnienie jednej z przesłanek negatywnych (art. 156 § 2);
- 3) wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2).
W uzasadnieniu decyzji muszą zaś być umotywowane stwierdzenia podane w pkt 1 i 2, ze wskazaniem rodzaju przesłanki negatywnej, która spowodowała niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji.
Mając te okoliczności na uwadze, Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.