Uzasadnienie
UZASADNEINIE
Przedmiotem skargi B. K. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. znak: [...], wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej wniesionego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r. znak: [...].
Wskazanym orzeczeniem z [...] maja 2013 r. organ wojewódzki, w oparciu o art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak: [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, iż wnioskiem z [...] kwietnia 2013 r. B. K. zażądała stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej organu powiatowego, nakładającej na A. i J. B. obowiązek wykonania w terminie do 30 sierpnia 2006 r. określonych czynności przy rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] poprzez skrócenie dachu rozbudowanego budynku, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z projektem budowlanym ww. budynku, stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z [...] listopada 2003 r., zobowiązując jednocześnie do powiadomienia w formie pisemnej inspektoratu o wykonaniu obowiązku.
Dalej, organ przywołał art. 157 § 2 i art. 61a § 1 Kodeksu, a następnie wywiódł, iż w niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda o charakterze przedmiotowym uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na żądanie B. K. Organ podał, iż [...] WINB na wniosek B. i T. K. zawiadomieniem z [...] października 2006 r. znak: [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak: [...], a następnie decyzją z [...] listopada 2006 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak jw. W wyniku rozpatrzenia odwołania B. i T. K. od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2007 r. znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2006 r. zostało więc rozstrzygnięte decyzją ostateczną. W tej sytuacji ponowne wszczęcie postępowania na wniosek B. K. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego i wydanie rozstrzygnięcia dotknięte byłoby wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tzn. dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
W zażaleniu na to orzeczenie B. K. wnosząc o jego uchylenie, podniosła, iż art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość sprawy rozstrzyganej kolejno po sobie dwiema decyzjami. O tożsamości można zaś mówić, gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów, przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. I dalej, skarżąca podniosła, że uszło uwadze organu, iż decyzja [...] WINB z [...] listopada 2006 r. i utrzymująca ją decyzja GINB z [...] stycznia 2007 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego, wydane zostały, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę. Tymczasem Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2007 r. stwierdził nieważność tej decyzji.
Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z [...] lipca 2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] WINB z [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podtrzymał ocenę dokonaną w sprawie przez organ I instancji. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie występują przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności wszczęcia postępowania, ponieważ decyzja PINB w [...] z [...] czerwca 2006 r. była już przedmiotem kontroli w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Wskazał nadto, że obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko tego, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy, wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1. Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym.
Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej – wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Organ wskazał przy tym, iż [...] WINB na wniosek B. i T. K. decyzją z [...] listopada 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego w [...], a decyzją z [...] stycznia 2007 r. GINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego. Z tych też przyczyn, organ II instancji uznał, że postanowienie organu wojewódzkiego jest zasadne.
W skardze do Sądu na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca – B. K. wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia go poprzedzającego organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i wydanie rozstrzygnięcia w postaci decyzji byłoby dotknięte wadą wymienioną w ww. przepisie, bo dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż wydane postanowienie obarczone jest wadą. Organ błędnie przyjął, że występują przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności wszczęcia postępowania, a to z tego powodu, iż decyzja organu powiatowego była już przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż ma on zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość spraw rozstrzyganych kolejno po sobie dwiema decyzjami. W tym przypadku uszło uwadze organu II instancji, iż decyzja [...] WINB z [...] listopada 2006 r. i utrzymująca ją decyzja GINB z [...] stycznia 2007 r., odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego, wydane zostały, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę. Tymczasem Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2007 r. stwierdził nieważność tej decyzji. Okoliczność ta została pominięta, a fakt stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być traktowany jako prawnie obojętny dla decyzji, której dotyczy wniosek w niniejszej sprawie.
Wydana bowiem ona została w stanie prawnym, w którym za prawidłową uznawana była decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś wdrożone postępowanie naprawcze miało na celu usunięcie uchybień, jakich dopuścił się inwestor realizując, usunięte następnie z obrotu prawnego pozwolenie na budowę. Obecnie, gdy nie ma w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, niezbędne jest wdrożenie nowego postępowania naprawczego, które doprowadzi inwestycję Państwa B. do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca powołała się przy tym na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. o sygn. I OPS 2/12.
W konsekwencji skarżąca stwierdziła, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z [...] czerwca 2006 r. został złożony w zupełnie innym stanie prawnym, tj. takim, z którego wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę, będące podstawą wydania kwestionowanej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty i argumentację w niej zawartą, wskazującą na nieuprawnione zastosowanie przez organy orzekające w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go orzeczenia [...] WINB z [...] maja 2013 r., na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Przed rozwinięciem powyższego wskazać trzeba, iż Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r. o odmowie wszczęcia, na wniosek skarżącej, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak: [...]. Organy obu instancji przyjęły, iż wszczęcie postępowania w ww. sprawie jest niedopuszczalne z przyczyny o charakterze przedmiotowym. Wskazały bowiem na to, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak: [...] była już przedmiotem postępowania nieważnościowego, z wniosku B. i T. K. Postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją GINB z [...] stycznia 2007 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji – [...] WINB z [...] listopada 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Stąd też organy orzekające uznały, iż ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak: [...] dotknięte byłoby wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Oceny tej, w okolicznościach wynikających z akt administracyjnych, jak i treści skargi nie sposób podzielić.
Przy czym, co do zasady, należy zgodzić się z organami orzekającymi, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie, konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny, czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Prawidłowo również, co do zasady, organy orzekające w sprawie uznały, że przeszkodą natury przedmiotowej, uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest rozstrzygnięcie już sprawy w tym zakresie ostateczną decyzją, pozostającą w obrocie prawnym. W przeciwnym razie, kolejna decyzja wydana w tej sprawie dotknięta byłaby wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Niemniej, w ocenie Sądu, taka sytuacja nie miała miejsca w tym przypadku, co zupełnie nie zostało dostrzeżone przez organ I i II instancji orzekający w sprawie.
Zastosowanie ww. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje bowiem tylko wówczas, gdy pomiędzy sprawami istnieje tożsamość, a o tej decyduje m. in. stan faktyczny, w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Ten zaś aspekt sprawy nie został należycie przez organy orzekające wyjaśniony i ustalony.
I tak, rozwijając powyższe, warto wskazać na wyrok z 23 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1419/07), w którym Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż istotne znaczenie dla kontynuowania postępowania ma to, czy sprawa administracyjna ma charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie została dotąd rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym. W tym samym wyroku NSA przypomniał, że na obowiązywanie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie (res iudicata) zasadnicze znaczenie ma ustalenie tożsamości spraw administracyjnych rozstrzygniętych z jednej strony wcześniejszą decyzją ostateczną i z drugiej strony – wyznaczonej zakresem sformułowanego przez stronę nowego żądania. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu zgodny jest pogląd co do tego, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.
Zauważyć też należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem, stwierdzić trzeba, iż w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, o ile sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona albo wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany.
Badając wstępnie wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2006 r. organy obu instancji wskazały na decyzję ostateczną GINB z [...] stycznia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję organu wojewódzkiego o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego. Okoliczność ta nie jest również kwestionowana przez skarżącą. Nie ma zatem sporu co do tego, iż decyzja organu powiatowego z [...] czerwca 2006 r. znak: [...] była już raz kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się także ww. decyzje zapadłe w tym przedmiocie, które -zgodnie z aktami- pozostają w obrocie prawnym.
Niemniej, organy orzekające w sprawie zupełnie nie dostrzegły, iż po wydaniu decyzji ostatecznej GINB z [...] stycznia 2007 r. w zasadniczy sposób uległy zmianie okoliczności faktyczne, a to na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, do której odnosi się ww. decyzja z [...] czerwca 2006 r.
Wskazać w tym miejscu należy, iż decyzją z [...] września 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. znak: [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2003 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i J. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę wewnętrznej instalacji gazowej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Ważne przy tym jest to, iż kwestionowana decyzja organu powiatowego opiera się na ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem -na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego- nakłada obowiązek wykonania określonych czynności celem doprowadzenia rozbudowy budynku do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. pozwoleniem na budowę. Na ww. decyzję o pozwoleniu na budowę powołały się także organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z [...] czerwca 2006 r. (w tym – GINB w decyzji z [...] stycznia 2007 r.).
Nie bez znaczenia, z uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a. jest również wskazanie na powyższe przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 882/12., a to w kontekście przesłanki nieważności i uchwały siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12. Przypomnieć trzeba, iż wskazany wyrok zapadł po rozpoznaniu skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki budynku, do którego odnoszą się ww. decyzje, tak kwestionowana z [...] czerwca 2006 r., jak i decyzja o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zauważył, że prawnie wadliwy był wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, iż wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w rozpoznawanej sprawie zachodzi określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak: [...].
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem w uchwale 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 (Lex nr 1225395), iż "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.".
Co równie istotne, a co zupełnie także umknęło organom w niniejszej sprawie, stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc). Stwierdzając nieważność decyzji, organ wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia jej wydania. Oznacza to, że nieważność decyzji istnieje już w dacie orzekania o niej, a nie dopiero od tej daty. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla przy tym wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem (v. postanowienie NSA z 26 października 2012 r., sygn. II OZ 952/12, Lex nr 1240847).
Tym samym, badając dopuszczalność wniosku skarżącej na obecnym etapie należało przyjąć, iż odnosi się on wprawdzie do tej samej decyzji, ale w innym, zmienionym stanie faktycznym. Decyzja stwierdzająca nieważność ww. pozwolenia na budowę uchyliła bowiem wszystkie skutki tej decyzji, na co organy orzekające nie zwróciły uwagi i zupełnie tego nie uwzględniły. W konsekwencji Sąd orzekając w sprawie zgodził się ze skarżącą, iż przyczyny podniesione przez organy orzekające, w okolicznościach sprawy, nie uzasadniały zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., a tym samym przyjął, że oba postanowienia wydane w sprawie zapadły z istotnym naruszeniem tego przepisu.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.