Uzasadnienie
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z 4 sierpnia 2022 r. nr 875/22, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane (Dz.U z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. i J. G., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] czerwca 2022 r., nr [...] nakładającej na wyżej wymienionych obowiązek wykonania do 3 lipca 2022 r. robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego, lokalu od strony zachodniej na działce ew. nr [...], poprzez: demontaż eternitu oraz jego ułożenie i zabezpieczenie folią budowlaną, uporządkowanie przejścia między budynkami i zabezpieczenie deskami szczytu budynku - uchylił decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do 8 września 2022 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wskazał, że 14 maja 2022 r. przeprowadzono w [...] wizję lokalną, która wykazała, że w wyniku podmuchu wiatru część zachodnia budynku mieszkalnego drewnianego, dwulokalowego na działkach nr [...] uległa zawaleniu. W protokole z 16 maja 2022 r. stwierdzono, że zawaliła się konstrukcja więźby dachowej kryta eternitem na długości ok 3,1 m mierząc od zachodniej ściany budynku; konstrukcja dachowa do środka budynku i częściowo na długości ok. 2 m na zewnątrz budynku w kierunku zachodnim; ściana południowa na długości 4,6 m mierząc od ściany zachodniej, - ściana zachodnia wykonana z bali drewnianych, na odcinku 5,7 m - częściowo ściana północna; 3 belki stropowe łączące ścianę północną z południową, wspierające więźbę dachową. Wskazano na konieczność wykonania opisanych robót.
WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 76 ust. 1 w zw. z art. 74 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o katastrofie, powołuje komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zgodnie zaś z art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego po zakończeniu prac komisji wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego.
WINB podniósł, że wykładnia literalna ww. przepisu jednoznacznie ogranicza organ do nałożenia obowiązku wykonania "niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego". W tej sprawie powołano komisję, która ustaliła, że zniszczenia powstały w wyniku podmuchu wiatru. Prawidłowo zatem PINB określił zakres robót zabezpieczających i porządkowych.
WINB stwierdził, że materiał dowodowy i argumentacja skarżących nie dają podstawy do uznania, że ww. roboty wymagają wejścia na działkę sąsiednią. Z fotografii bowiem wynika, że zawaliła się część budynku na działce nr [...] od strony zachodniej i to na tej działce należy wykonać roboty, których w trakcie kontroli J. G. nie negował - podpisał protokół bez uwag.
Dalej organ przedstawił argumentację odnośnie zasadności przedłużenia terminu wykonania ww. robót.
Skargę na powyższą decyzję złożyli J. i L. G. zarzucają naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- - art. 78 ust. 1 i art. 79 Prawo budowlane poprzez nałożenie wykonania obowiązków na cudzym gruncie - demontaż eternitu i zabezpieczenie deskami szczytu budynku wymagają wejścia na nieruchomość J. K., z którą pozostają w głębokim konflikcie, a więc wykonanie prac jest niemożliwe;
- - art. 78 ust. 1 Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązków sprzecznych z decyzją PINB w S. z [...] czerwca 2022 r. nakładającą na J. K. obowiązek wykonania prac uniemożliwiających wykonanie zaskarżonej decyzji;
- - art. 78 ust. 1 oraz art. 79 Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązków niewykonalnych z uwagi na zły stan techniczny obiektu;
- - art. 78 ust. 1 oraz art. 79 Prawo budowlane poprzez skierowanie decyzji do osób nie będących właścicielami nieruchomości;
- 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. poprzez pominięcie, że przed wydaniem decyzji w II instancji zmienił się właściciel działki nr [...] i P. G. winien być stroną postępowania;
- - art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu;
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w szczególności przebiegu granic między działkami [...] i stanu krokwi dachowych, co uniemożliwia bezpieczny demontaż eternitu i zabezpieczenie deskami szczytu dachu;
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;
Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie dowodu z aktu notarialnego z [...] czerwca 2022 r. Rep A nr [...] na okoliczność zmiany właściciela nieruchomości oraz aktualnych fotografii oraz filmu, w celu wykazania obecnego stanu obiektu.
W uzasadnieniu skargi wskazali, że umową darowizny z [...] czerwca 2022 r. darowali P. G. zabudowaną działkę nr [...] o pow. 0,0831 ha - KW nr [...]. Podnieśli, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.
Przytoczyli następnie art. 79 Prawo budowlane i stwierdzili, że decyzja dotyczy w części nieruchomości, której nie są właścicielami, inwestorami i zarządcami. Demontaż eternitu i zabezpieczenie deskami szczytu wymaga wejścia na nieruchomość J. K., z którą są w konflikcie, o czym organom wiadomo z urzędu. Nie ma zatem możliwości wykonania ww. prac.
Podnieśli, że na okoliczność własności części tego obiektu wskazywał WSA w W-wie w wyroku z 4 lipca 2019 r. VII SA/Wa 2891/18, po rozpoznaniu skarg skarżących i J. K.. Roboty dotyczące szczytu budynku na działkach [...] nie mogą być podstawą do wkraczania na cudzą własność i bez współdziałania współwłaścicielki.
W ocenie skarżących, organy nie przeprowadziły dokładnej i niezbędnej oceny przebiegu granic między działkami nr [...]. Nie wyznaczono ich w terenie, co doprowadziło do wydania niesłusznego rozstrzygnięcia i nałożenia na skarżących obowiązku wykonania prac na cudzym gruncie.
Ponadto, w protokole z 16 maja 2022 r. pominięto, że belki dachowe są spróchniałe, rozpadają się i są niebezpiecznie przechylone. Niemożliwym jest zabezpieczenie szczytu budynku deskami bowiem przy próbie wbicia gwoździa, czy położenia desek istnieje niebezpieczeństwo ich zawalenia, a na działce [...] leży gruz z zawalonego komina, którego nie nakazano usunąć, więc wykonanie prac na wysokości jest niemożliwe.
Decyzja jest też sprzeczna z decyzją PINB w S. z [...] czerwca 2022 r., na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawo budowlane, nakazującą J. K. rozebranie komina i budowę nowego do 31 października 2022 r. Natomiast w skarżonej decyzji nakazano skarżącym przeprowadzenie opisanych robót do 8 września 2022 r. Obie decyzje się wykluczają. Niemożliwe jest uprzątnięcie terenu przed demontażem komina, a zabezpieczenie dachu jest bezcelowe w sytuacji konieczności rozebrania i wybudowania komina, co powoduje niewykonalność decyzji. Jedynym rozsądnym wyjściem jest wykonanie przez PINB ww. wyroku WSA VII SA/Wa 2891/18 i rozebranie całego budynku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, podczas gdy przepis art. 145 p.p.s.a. ogranicza tą kontrolę do oceny zgodności zaskarżonych orzeczeń administracji publicznej pod kątem legalności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami proceduralnymi o ile naruszenie tych ostatnich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 78 ust. 1 Prawo budowlane, zgodnie z którym po zakończeniu prac komisji organ nadzoru budowlanego niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego.
Należy zgodzić się z organami, że skoro doszło do katastrofy budowlanej, to w świetle art. 76 ust 1 pkt 1 i art. 78 - należało przeprowadzić wymaganą procedurę, a następnie nałożyć obowiązki w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających go do stanu właściwego. Prawidłowo również określono zakres robót zabezpieczających i porządkowych oraz nałożono obwiązek demontaż eternitu, jego ponowne ułożenie i zabezpieczenie folią budowlaną, a także uporządkowanie przejścia między budynkami oraz zabezpieczenie deskami szczytu budynku.
Nie można przy tym podzielić argumentacji skarżących, że decyzja jest niewykonalna z uwagi na konieczność wejścia na nieruchomość J. K. w celu wykonania opisanych robót. Podkreślić bowiem trzeba, że niewykonalność decyzji, jest przesłanką określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonany nie mogą być natomiast trudności w jego wykonaniu wiążące się z takimi działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, a z taka sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Nadto, z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie wynika, że zarówno przeszkody ekonomiczne (konieczność zaciągnięcia kredytu), finansowe czy trudności techniczne nie stanowią przyczyny niewykonalności decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 4 lutego 2009 r. sygn. II OSK 89/08). Okoliczności te mają bowiem charakter czasowy, a nie trwały.
Niezależnie wskazać trzeba, że stanowiska skarżących nie potwierdza zarówno materiał fotograficzny, jak ustalenia poczynione przez powołaną komisję podczas wizji lokalnej przeprowadzonej 14 maja 2022 r. Z protokołu sporządzonego na tę okoliczność w dniu 16 maja 2022 r. wynika bowiem, że uszkodzeniu uległa tylko część znajdująca się na nieruchomości skarżących - działce nr [...] od strony zachodniej. (konstrukcja więźby dachowej kryta eternitem na długości 3,1 m od zachodniej ściany budynku; konstrukcja dachowa do środka budynku i częściowo na ok. 2 m długości na zewnątrz budynku w kierunku zachodnim; ściana południowa na długości 4,6 m od ściany zachodniej, ściana zachodnia wykonana z bali drewnianych, na odcinku 5,7 m, częściowo ściana północna; 3 belki stropowe łączące ścianę północną z południową, wspierające więźbę dachową).
Sąd jeszcze raz podkreśla, że nałożone obowiązki obejmowały tę część nieruchomości, którą dysponują skarżący i miały na celu – zgodnie z art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego – wyłącznie uporządkowanie terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego.
Organy nie musiały zatem analizować przebiegu granic między działkami nr [...], jak i wyznaczać ich przebieg w terenie, jak wskazywali skarżący.
Niemniej rację mają skarżący, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Art. 30 § 4 k.p.a. reguluje bowiem instytucję następstwa procesowego stanowiąc, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Art. 28 k.p.a. zaś stanowi, że przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie temu, kto ma interes prawny. W sytuacji przejścia osobistego prawa podmiotowego, na przykład w związku z przeniesieniem własności, dana osoba traci interes prawny, a uzyskuje go jej następca prawny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Katowicach z 29 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 657/01).
W rozpatrywanej sprawie doszło do zmiany właściciela nieruchomości, na której wystąpiła katastrofa budowlana. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji (4 sierpnia 2022r.) J. G. i L. G. mocą aktu notarialnego z [...] czerwca 2022 r. Repertorium A nr [...] darowali bowiem działkę nr ew. [...] objętą księgą wieczystą nr [...], synowi P. G. Opisane obowiązki powinny być zatem nałożone na P. G. Organ powinien ustalić ponadto, czy pp. G., jako właściciele działki nr ew. [...] także nie powinni być adresatami ww. obowiązku, jeżeli zawalona część budynku znajduje się również na działce skarżących.
W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a.
Z podanych przyczyn, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję – na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.