Uzasadnienie
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawo budowlane i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] października 2008 r., wniósł sprzeciw do zgłoszenia złożonego przez C. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w W. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na wzniesieniu konstrukcji wsporczej i zainstalowaniu ekranu reklamowego o wymiarach 12 m x 4 m, na dz. Nr [...] z obrębu [...] przy [...] w [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2008 r. wpłynęło zgłoszenie C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.
Ponadto organ wskazał, że wielkość urządzenia reklamowego: wysokość 12,0 m, powierzchnia tablicy reklamowej 12,0 x 4,0 m, oraz sposób osadzenia na gruncie, tj. podstawa żelbetonowa zagłębiona 1,4 m poniżej terenu świadczy o tym, że jest to budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
Na marginesie Prezydent [...] zaznaczył, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone bez podpisu osoby składającej oświadczenie.
Odwołanie od ww. decyzji złożył inwestor, C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając jej:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci artykułu 29 ust. 2 pkt 6
Prawa budowlanego, poprzez błędne i nieprawidłowe przyjęcie przez organ I instancji, że:
- - wielkość i cechy konstrukcyjne planowanego obiektu budowlanego, co do zasady, przesądzają o tym, czy taka inwestycji wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę;
- - roboty budowlane związane z budową konstrukcji wsporczej urządzenia reklamowego, którą zaliczyć należy do budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego realizowane być powinny w trybie art. 28 Prawa budowlanego;
- - zakres robót, do których ma zastosowanie zwolnienie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, dotyczy robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy lub urządzenia reklamowego na istniejącym już obiekcie, albowiem ustawodawca wprowadził rozróżnienie pojęcia wykonania robót budowlanych drogą instalacji i drogą montażu;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 30 ust. 5
Prawa budowlanego, polegającego na wniesieniu zaskarżoną decyzją sprzeciwu z uchybieniem trzydziestodniowego terminu wskazanego w naruszonym przepisie;
3. istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego, którego wyniki uzasadniałyby przyjętą przez organ podstawę prawną rozstrzygnięcia;
4. istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak w treści decyzji uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego, w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] i umorzenie postępowania.
Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji następuje z przyczyn formalnych, z uwagi na wniesienie sprzeciwu z uchybieniem terminu 30 dniowego, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ podał, że z posiadanej dokumentacji wynika, iż inwestor dokonał zgłoszenia w dniu [...] listopada 2008 r.
W stosunku do ww. zgłoszenia organ I instancji wniósł sprzeciw decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., zaś termin na doręczenie sprzeciwu minął bezskutecznie w dniu [...] grudnia 2008 r.
W związku z powyższym, zdaniem organu, sprawa została rozstrzygnięta przez "milczenie organu", co w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację planowanych robót budowlanych i zamknięcie drogi do zbadania prawidłowości złożonego zgłoszenia. Jednakże nie pozbawia to organów nadzoru budowlanego kompetencji zbadania przedmiotowej inwestycji pod kątem prawidłowości jej wykonania i zgodności z przepisami Prawa budowlanego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wadliwość, wynikającą z naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci:
- 1. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie decyzji w sposób, który wskazuje na możliwość interpretacji, że:
- a) prawidłowo dokonane zgłoszenie Spółki można podważyć przy pomocy innych przepisów Prawa budowlanego;
- b) można podważyć legalność czynności dokonanych w oparciu o prawidłowo dokonane zgłoszenie Spółki;
- c) prawidłowo wykonane w oparciu o zgłoszenie czynności mogą stanowić samowolę budowlaną.
Zdaniem Spółki naruszone zostały również przepisy proceduralne mające istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, tj.:
- 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji podczas, gdy decyzja winna zostać uchylona bez umarzania postępowania organu I instancji;
- 2. art. 105 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące umorzeniem postępowania przed pierwszą instancją pomimo, iż postępowanie w sprawie nie było i nie stało się bezprzedmiotowe;
- 3. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w treści decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego na okoliczność umorzenia postępowania organu I instancji oraz błędne uzasadnienie w zakresie wytycznych dla organu nadzoru budowlanego.
W oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., w części dotyczącej umorzenia postępowania organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, jednakże po części również z innych przyczyn, niż zostało to wskazane w skardze.
W związku z żądaniem skargi uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jedynie umorzenia postępowania, stwierdzić należy, że uwzględnienie skargi możliwe było jedynie przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Dyspozycja art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., (poza innymi przypadkami) przewiduje bowiem rozstrzygnięcie sprawy przez łączne uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji. Jako, że przewidziane w tym przepisie rozstrzygnięcie stanowi alternatywę nierozłączną polegającą na tym, iż organ II instancji uchylając decyzję umarza jednocześnie postępowanie przed organem I instancji, uznać należało, że żądanie skargi nie jest możliwe do uwzględnienia, bez uchylenia decyzji w całości.
W sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu administracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Skuteczny okazał się zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji, a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Naruszono też art. 105 § 1 k.p.a., przez przedwczesne rozstrzygnięcie o braku przedmiotu sprawy, bez wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, na których oparto to rozstrzygnięcie.
Organ II instancji przyjął bowiem, że z powodu doręczenia sprzeciwu z przekroczeniem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, sprzeciw nie wywiera skutków, wobec czego postępowanie jako bezprzedmiotowe należy umorzyć.
Organ nie ustalił jednak, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a twierdzenie o wniesieniu sprzeciwu z uchybieniem terminu nie wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Organ przyjął, że zgłoszenie zamiaru wykonania urządzenia reklamowego nastąpiło w dniu [...] listopada 2008 r. Sprzeciw został sporządzony z datą o trzy dni późniejszą, tj. [...] listopada 2008 r. W decyzji przyjęto, że termin do wniesienia sprzeciwu minął w dniu [...] grudnia 2008 r. Wobec powyższego organ stwierdził, że sprzeciw został wniesiony po terminie. Jednak z okoliczności tych, opisanych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, nie sposób takiego wniosku wyprowadzić, gdyż nie podano w niej jaką datę organ przyjął za datę doręczenia decyzji. Z uzasadnienia decyzji, ani z akt sprawy nie wynika też, w jaki sposób doszło do doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, okoliczność tę należy zatem uznać za niewyjaśnioną.
Z akt sprawy wynika natomiast, że na dowodzie doręczenia sprzeciwu widnieje pieczęć pocztowa z datą [...] listopada 2008 r., z pokwitowania zaś wynika, że pismo to zostało odebrane przez pełnomocnika w dniu [...] grudnia 2008 r. Różnica wymienionych dat (20 dni) może, zdaniem Sądu, oznaczać, że pismo to było doręczane zastępczo (na podstawie art. 42-44 k.p.a.). Jeżeli tak, to do akt powinny zostać dołączone również dowody awizowania, lub powinny zostać poczynione stosowne ustalenia dotyczące sposobu doręczenia, w tym daty pierwszego powiadomienia o nadejściu przesyłki do adresata. Od tej bowiem daty biegnie termin określony w art. 44 § 3 k.p.a., który przewiduje możliwość odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Z § 4 tego przepisu wynika, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Ewentualne wydanie zatem przez pocztę takiego pisma po upływie ww. terminu może oznaczać, że adresat powziął wiadomość o istnieniu takiej decyzji, z datą, w której ją faktycznie otrzymał.
Jeżeli termin zastępczego doręczenia decyzji o sprzeciwie określony w art. 44 ust. 1 i 4 k.p.a., tj. czternaście dni od daty pierwszego powiadomienia o nadejściu przesyłki listowej zawierającej sprzeciw, upłynął przed trzydziestym dniem liczonym od daty zawiadomienia o zamiarze wykonania robót budowlanych, określonych w art. 29 Prawa budowlanego, zastępcze doręczenie wywołuje ten skutek, że inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w zgodzie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.
W przeciwnym bowiem przypadku trzeba by przyjąć, że to nie od przepisu prawa, określającego skutki zastępczego doręczenia pisma (o ile miało ono miejsce w tej sprawie), a od daty jego faktycznego pokwitowania przez stronę zależy, czy sprzeciw wszedł do obrotu prawnego, a zatem czy strona nabyła, czy też nie nabyła uprawnień wynikających ze zgłoszenia zamiaru budowlanego. Dopiero wyjaśnienie tych kwestii dawałoby podstawy do rozważania skutków, związanych z wykonaniem robót i ewentualnej ingerencji organów nadzoru budowlanego, o których mowa była w końcowej części uzasadnienia decyzji i co szeroko podniesiono w skardze do Sądu.
Powyższe okoliczności nie zostały jednak wyjaśnione należycie przez organ administracji, w aktach sprawy brak jest zaś innych dokumentów, które mogłyby pomóc w wyjaśnieniu powyżej kwestii, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero po jej wyjaśnieniu, stosownie do rozważań poczynionych w uzasadnieniu wyroku, w tym prawidłowego ustalenia daty wpływu zgłoszenia do organu i daty jego doręczenia, można będzie przejść do oceny zarzutów materialnych podniesionych w skardze, o ile okazałyby się one aktualne w późniejszych stadiach sprawy.
Brak jest bowiem obecnie podstaw do oceny czy sprzeciw był skuteczny czy też nie, od tego zaś zależy, czy i na jakiej podstawie prawnej (art. 49b ust. 1, czy też art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) mogłyby działać organy nadzoru budowlanego.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.