Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej kpa/ uchylił w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nakazującą Zakładowi Energetycznemu [...] - Teren S.A. Rejon Energetyczny W. rozbiórkę odcinka elektroenergetycznej linii napowietrznej średniego napięcia na wysokości działek nr ew. [...], [...] oraz elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia, na odcinku od projektowanej stacji do istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia na wysokości działki nr ew. [...] w ulicy [...] we wsi L. gm. W. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył M.R.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...].
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż stwierdzenie nieważności jako nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 kpa. Stwierdzić nieważność można tylko wtedy, jeżeli w decyzji wystąpi przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa oraz interpretowanych dosłownie oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani tez decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Jednocześnie podkreślił, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozstrzyga się jedynie w kwestii nieważności decyzji lub wydania jej z naruszeniem prawa, a nie o istocie sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie stan faktyczny uległ zmianie po wydaniu decyzji rozbiórkowej, bowiem Zakład Energetyczny [...] - Teren S.A. wraz z odwołaniem przedłożył projekt budowlany zamienny wykonanych robót, a tym samym wykonał obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...]. Ponadto zauważył, iż w istocie organ powiatowy winien był przeprowadzić na nowo postępowanie z uwzględnieniem faktów wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 679/04.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku M.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] utrzymał w mocy własną decyzję.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż weryfikując ponownie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. doszedł do wniosku, iż zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 138 kpa wniesienie odwołania przenosi na organ administracji publicznej kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. w dniu wydania przez siebie decyzji. Oznacza to, iż organ II instancji analizuje sprawę od momentu zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania.
Nadto podkreślił, iż na ocenę kontrolowanej decyzji nie mogą mieć wpływu kwestie dotyczące własności, należące do sfery cywilnej. A w związku z tym roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie mogą natomiast negatywnie przesądzać o ważności decyzji administracyjnej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.R.
W skardze podał, iż jest jedynym właścicielem działki nr ew. [...] i nigdy nie wyrażał zgody na budowę na niej spornej napowietrznej linii energetycznej. Przedłożony zaś przez inwestora wraz z odwołaniem projekt zamienny jest tym samym projektem, jaki inwestor złożył wcześniej i którego zatwierdzenia odmówiono. W kolejnej wersji zmieniono jedynie jego nazwę z projektu na projekt zamienny. Podniósł, iż zmuszany jest do tolerowania samowoli budowlanej, która już się dokonała na jego działce, gdyż roboty zostały zakończone.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej ppsa/ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa i 107 kpa, bowiem organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności i nie uzasadnił należycie decyzji.
Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego.
Podkreślić też należy, iż z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 kpa/ mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. /por. wyrok NSA z 29 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 138197 Lex nr 47911/.
Przedmiotem kontroli organu w postępowaniu nieważnościowym była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
Kontrolowana decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 kpa.
Przepis art. 138 § 2 kpa umożliwia organowi wydanie decyzji kasacyjnej i stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę w całości do rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. nakazała Zakładowi Energetycznemu [...] - Teren S.A. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego wykonywanych robót budowlanych w terminie 2 miesięcy od otrzymania decyzji. Termin ten został określony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie długość terminu pozostawiona jest do uznania organu jednak nie oznacza to, że organ ma w tym względzie całkowitą swobodę. Organ winien mieć na względzie z jednej strony przeprowadzenie postępowania w sprawie bez zbędnej zwłoki, a z drugiej winien uwzględnić warunki techniczno - organizacyjne wykonania obowiązku. Wyznaczony przez organ termin dwóch miesięcy od doręczenia decyzji na sporządzenia projektu zamiennego należy uznać w okolicznościach sprawy za właściwy. Inwestor miał świadomość, że jego skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 679/04 została oddalona.
Następstwem wyroku Sądu było wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Inwestor otrzymał decyzję z [...] grudnia 2005r. W dniu 16 grudnia 2005r. Z uwagi na czas niezbędny do wykonania dokumentacji inwestor zwracał się do organu o przesuniecie terminu do czterech miesięcy. Decyzja nakładająca wykonanie obowiązku stała się ostateczna w dniu 31 marca 2006r., kiedy to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania M.R. Dopiero w dniu 1 czerwca organ wystosował do inwestora upomnienie, w którym stwierdził, że mimo upływu terminu nie zostały wykonane obowiązki wynikające z decyzji nr [...] dnia [...] grudnia 2005r.
Pismem z dnia 12 czerwca 2006r. Zakład Energetyczny [...] - Teren SA Region Energetyczny w W. zwrócił się o wyznaczenie nowego terminu do dnia 30 października 2006r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał pismo inwestora Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który powiadomił inwestora, że nie ma podstaw do rozpatrzenia wniosku o przedłużenie terminu, bowiem wpłynął on po zakreślonym terminie, który upłynął 29 maja 2006r.
Wyznaczony przez organ termin może zostać na żądanie strony przedłużony. Organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, ale z woli organu. Dlatego też przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego dokumentacji złożonej po terminie i uznanie, że nałożony obowiązek został wykonany jest możliwe.
Jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy termin pomimo złożonego wniosku przez inwestora nie został przedłużony i organ nadzoru budowlanego I instancji orzekał w sytuacji niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie i nieprzedłożenie projektu zamiennego do dnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki.
Zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez właściwy organ rodzi min. obowiązek wydania decyzji o rozbiórce obiektu.
W zaistniałym stanie faktycznym zobowiązany wykonał nakazany obowiązek sporządzenia projektu zamiennego już po zastosowaniu przez organ sankcji, do której nałożenia organ był zobowiązany przepisami prawa.
W świetle art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane o sankcji tej inwestor był pouczony w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego.
Kontrolowana decyzja z dnia [...] listopada 2006r. "uwzględniająca zmianę stanu faktycznego" wobec przedłożenia projektu zamiennego wraz z odwołaniem nie uwzględniała powyższych okoliczności, gdy tymczasem okoliczności te stanowiły stan faktyczny i prawny sprawy, które organ odwoławczy winien mieć na uwadze.
Stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego wyrażone w lakonicznym uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2006r. oznacza, że strona mogłaby w każdym czasie uwolnić się od ustalonych w decyzji o nakazie rozbiórki konsekwencji niezastosowania się do obowiązku nałożonego do wykonania w określonym terminie.
Jak wyżej wskazano przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane określa sankcje (konsekwencje prawne) za niewykonanie obowiązków w terminie: jeśli zaistniała sytuacja niewykonania określonych obowiązków w wyznaczonym terminie to stosownie do wyrażonego brzmienia przepisu art. 51 ust. 5 właściwy organ wydaje decyzję (...) nakazującą rozbiórkę obiektu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając decyzję z [...] listopada 2006r. powinien więc mieć na względzie, że nie uległa zmianie podstawa sankcji nałożonej w decyzji z dnia [...] listopada 2006r., bowiem złożenie projektu zamiennego przy odwołaniu nie spowodowało ustania przyczyny, dla której została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę ("niewykonanie w terminie obowiązku"). Nie jest to bowiem sytuacja zmiany stanu faktycznego sprawy, którą organ odwoławczy winien uwzględnić i która uzasadniałaby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego od początku (w całości). Nie chodzi tu bowiem o okoliczności, które nie były dotychczas badane, a które uzasadniałyby przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia aktualnego stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia.
Skoro organ badając w postępowaniu nadzwyczajnym kontrolowaną decyzję nie uwzględnił powyższych kwestii winien ponownie przeanalizować decyzję z dnia [...] listopada 2006r. pod kątem rażącego naruszenia art. 138 § 2 kpa i 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji wyroku.
Na mocy art. 152 cyt. ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.