Uzasadnienie
VII SA / Wa 204/04
Decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 §1 kpa, 158 § 1 w związku z art. 156 kpa stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2003r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania szklarni przebudowanej na zakład produkcji materiałów budowlanych, tj. produkcji pustaków i belek stropowych typu TERIVA, zlokalizowanej w miejscowości [...] przy ul. S. na działce nr ew. [...].
W uzasadnieniu organ podał, iż przy wydawaniu kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania szklarni doszło do naruszenia prawa procesowego i materialnego. Organ wbrew regulacji art. 10 §1 kpa i art. 61 § 4 nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania, a tym samym nie zapewnił im możliwości czynnego udziału w sprawie i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Wniosek inwestorów o zmianę sposobu użytkowania został rozpoznany na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem, w ocenie organu nadzorczego, charakter i zakres robót koniecznych do wykonania w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu wykracza poza unormowanie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.
Na wykonanie tych robót niezbędne było wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o zmianie sposobu użytkowania umożliwiła zaś stronie wykonanie tych robót bez uzyskania pozwolenia.
Powyższe ustalenia, w ocenie "organu odwoławczego", jak to zostało określone w uzasadnieniu przesądzają, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co stanowi wystarczającą podstawę do jej unieważnienia.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wnieśli L. N. i Z. M. wskazując, iż organ nie wykazał zaistnienia żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa w stosunku do kontrolowanej decyzji. Wskazali, iż w ramach robót adaptacyjnych wykonali jedynie warstwę wyrównawczą na starym betonowym podłożu, w którą wprowadzono pasy blachy o szerokości 0,10m w celu uzyskania gładkiej powierzchni.
Decyzją z dnia [...] października 2003r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Wojewody [...], iż zatwierdzony przez Starostwo Powiatowe projekt budowlany pn. "Zmiana sposobu użytkowania obiektu szklarni na zakład produkcji materiałów budowlanych", przewiduje m.in. uzupełnienie ścian szklarni pustakami żużlowymi, co nie odpowiada dyspozycji art. 71 Prawa budowlanego.
Nadto z opisu technicznego inwestycji wynika, że w latach dziewięćdziesiątych szklane ściany wymieniono na murowane, a w 2002r. wschodnia połać dachowa szklarni została wymieniona na pokrycie z blachy trapezowej. Tak przebudowany obiekt nie był już szklarnią, o której zmianę sposobu użytkowania wystąpił inwestor.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek inwestorów dotyczył w istocie przebudowy obiektu na zakład produkcji materiałów budowlanych dlatego nie mógł być rozpatrzony na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Wydając decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania organ dopuścił się rażącego naruszenia tego przepisu, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.
Jednocześnie wskazał, iż brak udziału wszystkich stron w postępowaniu administracyjnym może stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł L. N..
Wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął fakt, iż sprawa wcześniejszej samowolnej zmiany sposobu użytkowania szklarni została zlikwidowana decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z [...] lutego 2003r., orzekł o zaniechaniu użytkowania, co zostało wykonane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z powodu innych, niż w niej podniesione.
Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona.
Dokonując pod tym względem kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że decyzja ta jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano na wyrażoną, w art. 16 § 1 kpa zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, ze nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności w przypadku, gdy jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Przepis ten zawiera ścisłe wyliczenia przyczyn stwierdzenia nieważności i jako przepis o charakterze wyjątkowym nie podlega interpretacji rozszerzającej.
Stwierdzając nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] dnia [...] marca 2003r. –wydanej na podstawie art. 71 ust.1 Prawa budowlanego z 1994r., Wojewoda [...] jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia podał jedynie art. 156 kpa. Organ nie wykazał, jakie wady tkwią w kontrolowanej decyzji, a uzasadnienie dotyczy w zasadzie istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją. W podsumowaniu swoich rozważań Wojewoda [...] wskazał, iż... "w ocenie organu odwoławczego decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co stanowi wystarczającą podstawę do jej unieważnienia".
Stanowisko takie jest błędne. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest orzekanie, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. Organ nadzoru wszczyna postępowanie w nowej sprawie i rozstrzyga wyłącznie, co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA393/87, ONSA 1990 Nr 1, poz.
- 1. oraz wyrok SN z dnia 7 marca 1996r., III ARN 70/95 ONS 1996, Nr 18, poz.258).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji słusznie zauważył, iż postępowanie nieważnościowe powinno dotyczyć wyłącznie kontroli decyzji i zbadania zaistnienia w odniesieniu do niej przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa, jednakże ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż udzielone pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.)
Wskazać w tym miejscu należy, iż stwierdzając nieważność decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ zobowiązany jest do wskazania nie tylko niewątpliwego naruszenia prawa ale także wykazania, ze naruszenie to ma charakter rażący W prowadzonym postępowaniu musi być wykazane, jakie przyczyny spowodowały, iż w konkretnej sprawie zachodzi kwalifikowane naruszenie prawa.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przypomnieć należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może pozostać w obrocie prawnym, jako akt wymagany przez organ praworządnego państwa por. wyrok NSA z 21 października 1992r. sygn. Akt V SĄ 86/92).
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie wykazano nie tylko, że weryfikowana decyzja rażąco naruszono prawo, ale ze w ogóle doszło do naruszenia prawa. Wynika to między innymi z faktu, iż w przedmiotowej sprawie prowadzone były także inne postępowania dotyczące między innymi samowolnej zmiany sposobu użytkowania szklarni i decyzje w nich wydane nie mogą być pomijane przy kompleksowej analizie sprawy.
Brak podjęcia przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7,8,77 kpa.
Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.