Uzasadnienie
Wojewoda [...] po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Naczelnika Gminy M. z dnia [...] września 1976 r. (znak: [...]) zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej R.C. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., poz. 1071 ze zm. zwanej dalej K.p.a.) umorzył postępowanie w powyższej sprawie.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji zostało wszczęte w związku z wnioskiem złożonym przez organ nadzoru budowlanego, prowadzącym postępowanie mające na celu doprowadzenie do zgodności z prawem otworów okiennych w ścianie przedmiotowego budynku, nadbudowanej na podstawie wskazanej decyzji. Wskazana ściana jest usytuowana bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działka nr [...] stanowiącą własność E. P. Ponadto organ nadzoru uznał, że w obrocie prawnym istnieje kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...] września 1976 r., o czym świadczą dokumenty przekazane do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. Delegatury w B. pismem z dnia 21 grudnia 2007 r. przez obecną właścicielkę przedmiotowej nieruchomości – H. O., która dołączyła do akt m.in. kopie "projektu nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla R.C. we wsi W. Gmina M., przy ul. [...]" opracowanego przez Zespół Usług Projektowych w P. w sierpniu 1976 r. Projekt zawiera opis techniczny (6 stron), wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, plan realizacyjny projektowanej nadbudowy zatwierdzony decyzją [...] Naczelnika Gminy M. Z.P. z dnia [...] września 1976 r. oraz rysunki inwentaryzacji stanu istniejącego i nadbudowy, z przewidzianymi w niej spornymi otworami okiennymi.
Organ przyjął ponadto, że o wydaniu badanej decyzji z dnia [...] września 1976 r. może pośrednio świadczyć wydanie przez Naczelnika Gminy M. decyzji z dnia [...] września 1985 r., nr [...], udzielającej R. C. pozwolenia na wykonanie instalacji gazowej w przedmiotowym budynku, z uwzględnieniem projektu spornej nadbudowy. Na decyzję z dnia [...] września 1976 r. wskazywano także w piśmie Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia 15 listopada 1978 r. (znak: [...]) skierowanym do Naczelnika Miasta i Gminy B. Organ podkreślił, że wskutek braku dokumentu decyzji z dnia [...] września 1976 r. oraz informacją przekazaną pismem Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] o fakcie, iż akta dotyczące przedmiotowej rozbudowy nie figurują w rejestrze archiwalnym, ani też nie są w stanie zasobu archiwalnego Gminy M., zwrócono się w sprawie poszukiwanych akt do Urzędu Gminy w B., dokąd mogły być przekazane ze względu na zaistniałą zmianę właściwości miejscowej.
Pismem z dnia 16 marca 2009 r. (znak: [...]) Burmistrz B. poinformował, że nie posiada w swoim archiwum przedmiotowych akt ani dokumentów potwierdzających przekazanie ich komukolwiek. Posiada natomiast rejestr pn. "Ewidencja ruchu budowlanego w gospodarce nie uspołecznionej", w którym znajdują się informacje potwierdzające fakt doręczenia wskazanej decyzji R. C., a także dane dotyczące zatwierdzonego nią projektu, zgodne z opisem technicznym znajdującym się w aktach sprawy.
Ze względu na brak istotnego dowodu w formie egzemplarza decyzji z dnia [...] września 1976 r., nr [...], Wojewoda [...] uznał wszczęte postępowanie nieważnościowe za bezprzedmiotowe i umorzył je zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 K.p.a.
E. P. od powyższej decyzji złożył odwołanie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. P., decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] września 1976r., znak: [...].
Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie możliwe czynności, mające na celu uzyskanie pełnej dokumentacji dotyczącej badanej decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] września 1976 r. występując do organów stopnia podstawowego (pismo z dnia 25 lutego 2009 r. skierowane do Urzędu Gminy w B.). W wyniku przeprowadzonego postępowania bezspornie ustalił, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...] września 1976 r. została wydana, mimo braku istnienia oryginału lub kopii jej treści (pismo Burmistrza B. z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...]). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że kwestionowana decyzja została wydana, mimo braku istnienia oryginału lub kopii jej treści. Z akt sprawy wynika także, że obowiązuje ona nadal w obrocie prawnym (brak informacji o jej uchyleniu zarówno w trybie zwykłym, jak i jednym z trybów nadzorczych).
W świetle powyższego w ocenie organu odwoławczego niniejszego postępowania nie można uznać za bezprzedmiotowe. W doktrynie postępowania administracyjnego brak decyzji jest traktowany jako przesłanka umorzenia postępowania, jednak w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy, pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia. "Brak oryginału lub kopii egzemplarza w przypadku gdy urzędowo poświadczono o fakcie wydania rozstrzygnięcia, wyklucza stwierdzenie nieważności w oparciu o szczątkową dokumentację dotyczącą projektu nadbudowy, dlatego zasadna zdaniem organu jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji".
Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. E. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 K.p.a. i podniósł, że organy administracji winny były ustalić jaka była treść decyzji administracyjnej i następnie stwierdzić jej nieważność (skoro decyzja ta miała być podstawą do usytuowania otworów okiennych w budynku wzniesionym na granicy nieruchomości), o ile takowa decyzja istnieje w obrocie prawnym, bądź też ustalić, że takowa decyzja nie istnieje wówczas zaś w jego ocenie jest to ewidentna samowola budowlana. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ stwierdza, że decyzja istnieje w obrocie prawnym i sankcjonuje tym samym oczywiste naruszenie porządku prawnego, a jednocześnie wskazuje, że nie można stwierdzić nieważności tej decyzji ze względu na brak substratu decyzji na piśmie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest badanie przez organ nadzoru czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w powołanym powyżej przepisie. Istotne jest w tym postępowaniu, aby istniał jego przedmiot, czyli kwestionowana decyzja.
W niniejszej sprawie, organy nadzorcze ustaliły, że decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...] września 1976 r., nr [...], została wydana i weszła do obrotu prawnego, niemniej jednak brak jej oryginału, bądź kopii. Wskazały, że fakt istnienia w obrocie prawnym przedmiotowej decyzji potwierdza między innymi decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...] września 1985r., nr [...], udzielająca R. C. pozwolenia na wykonanie instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ulicy M. w W., z uwzględnieniem projektu spornej nadbudowy. Ponadto na istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] września 1976 r. wskazano także w piśmie Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] listopada 1978 r. (znak: [...]) skierowanym do Naczelnika Miasta i Gminy B. Organ odwoławczy poprzestał jedynie na powyższych ustaleniach, przyjmując wadliwie, że są one wystarczające do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia jej nieważności.
Zauważyć należy, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić jeżeli w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie istnieje przyczyna nieważności. Nieważność decyzji istnieje tylko wtedy, gdy jest ona dotknięta ściśle określonymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. wadami. Jeżeli organ nie ustali jednej z przesłanek nieważności to wówczas podejmuje decyzje odmawiającą stwierdzenia nieważności. Do takich przesłanek nie należy, jak wadliwie przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego brak oryginału decyzji lub jej kopii.
Rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji będącej w obrocie prawnym powinno nastąpić na podstawie wyników czynności dowodowych przeprowadzonych w tym postępowaniu. Stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak też odmowy stwierdzenia nieważności decyzji należy dokonać poprzez merytoryczną ocenę czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce, a więc dysponować decyzją. Aby można to było zrobić skutecznie, to należy ustalić treść kwestionowanej decyzji - w niniejszej sprawie decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] września 1976r., nr [...]. W takim przypadku jest to problem procesowy o charakterze faktycznym, który należy rozwiązać poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie jej treści.
Do podjęcia takich czynności zobowiązany jest organ administracji publicznej z urzędu na podstawie art. 7, art. 77 K.p.a., na podstawie których obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czyli dojść do prawdy obiektywnej, pozwalającej na rozstrzygnięcie sprawy.
Powyższe wskazuje, że organy dopuściły się naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru powinien mieć na uwadze wskazówki zawarte w uzasadnieniu, a przede wszystkim przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe, którego zakres będzie obejmował ustalenie treści decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] września 1976 r., nr [...], a następnie w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego ocenić czy badana decyzja nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o wyżej wymienione przepisy i art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 p.p.s.a.