Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. i P. B., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008r., znak: [...] odmawiająca wszczęcia na wniosek M. i P. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] października 2004r., nr [...] nakazującą rozbiórkę 4 lukarn wykonanych w dachu nadbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w M. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r., nr [...] była już przedmiotem kontroli w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W ocenie organu nie można zatem ponownie skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której byt prawny był uprzednio badany w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. W rezultacie jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu. Przyczyny te mogły być zatem ujawnione w poprzednim postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której ponownej weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym żąda strona.
Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że dotyczą one meritum sprawy, a nie okoliczności formalnoprawnych dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego. W konsekwencji nie mogą one mieć wpływu na zmianę stanowiska zajętego w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo znaczna część tych zarzutów wykracza poza przedmiot rozpoznania i dotyczy innych postępowań.
Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. stała się przedmiotem skargi M. i P. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze M. i P. B. zaprezentowali swoje stanowisko dotyczące krzywdzącej w ich ocenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] października 2004r. nakazującą rozbiórkę 4 lukarn wykonanych w dachu nadbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w M., którą próbują od 5 lat wyeliminować z obrotu prawnego. Podnieśli okoliczności, które zdaniem skarżących stanowią podstawę zarówno do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, jak też wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 kpa oraz jej zmiany zgodnie z art. 154 § 1 kpa. W szczególności zwrócili uwagę na nieprzywrócenie przez organ terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego, co spowodowało wydanie nakazu rozbiórki.
Ponadto wskazali, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r. jest dotknięta wadą nieważności, ponieważ jej adresatem był m.in. sąsiad, który nie był stroną postępowania, a dodatkowo była ona niewykonalna w dacie jej wydania a wykonalność ta miała charakter trwały.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy uznać, że skarga nie jest zasadna i powinna zostać oddalona.
Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu w granicach skargi była wyłącznie kwestia prawidłowości czynności procesowej podjętej przez organ polegającej na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] października 2004r., nr [...]. W rezultacie Sąd nie dokonywał w tym postępowaniu merytorycznej oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji w przedmiocie rozbiórki 4 lukarn wykonanych w dachu nadbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w M. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa organ w drodze decyzji odmawia wszczęcia postępowania w sprawie nieważności. Przyjmuje się, iż odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych.
Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną. Nie budzi wątpliwości, że także żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa inną decyzją ostateczną, mieści się w kategoriach negatywnej przesłanki o charakterze przedmiotowym.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, zaś strona nie może ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1981 roku sygn. SA 895/81, publ. ONSA 1/81/47, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2003r., sygn. akt I SA 2038/01 publ. LEX nr 121768). Wszczęcie postępowania nieważnościowego w opisanym wyżej przypadku i wydanie nowej decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (odmawiającą stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność) powodowałoby, że decyzja ta sama podlegała stwierdzeniu nieważności w oparciu o cytowany wyżej art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpiła wskazana wyżej sytuacja, która obligowała organ do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. W świetle akt postępowania administracyjnego poza sporem jest bowiem, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r., nr [...] była już przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym, które zakończyło się ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W konsekwencji nie budzi wątpliwości tożsamość obu spraw administracyjnych tj. rozstrzygniętej już ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r. oraz sprawy objętej wnioskiem M. i P. B. z dnia [...] września 2008 r. sprecyzowanym (na wezwanie organu z dnia 19 września 2008 r.) w piśmie z dnia [...] września 2008 r. Obydwie sprawy administracyjne dotyczą bowiem stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r., nr [...], a zatem ich zakres przedmiotowy jest identyczny.
W takiej sytuacji należy stwierdzić, że ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r. ma powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) i dopóki funkcjonuje ona w obrocie prawnym dopóty nie istnieje możliwość ponownego rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r. w przedmiocie rozbiórki 4 lukarn wykonanych w dachu nadbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w M. Sąd podzielił zatem stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o niedopuszczalności postępowania nieważnosciowego z przyczyn przedmiotowych i uznał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. jest zgodna z prawem.
Nawiązując do zarzutów skarżących należy zauważyć, że nie odnoszą się one do przedstawionych wyżej kwestii związanych z niedopuszczalnością wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dotyczą one wyłącznie merytorycznych przesłanek stanowiących w ocenie skarżących podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r., nr [...], w dodatku w oparciu o zupełnie różne tryby postępowań nadzwyczajnych (art. 145 § 1 kpa, art. 154 § 1 kpa i art. 156 § 1 kpa). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że celem skarżących jest wyeliminowanie ww. decyzji rozbiórkowej przy zastosowaniu różnych podstaw prawnych. Okoliczności te jednak - jak wskazano na wstępie - pozostawały poza kontrolą Sądu ograniczającą się w niniejszej sprawie wyłącznie do oceny prawidłowego zastosowania art. 157 § 3 kpa przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.