Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 160 § 1, § 3 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 4201 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), zwaną dalej k.c., w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), przyznał na rzecz wnioskodawców - J. i M. C. odszkodowanie w wysokości 115.042,00 zł. od Gminy C., (słownie: sto piętnaście tysięcy czterdzieści dwa złote).
Wojewoda [...] wskazał, że przyznając odszkodowanie wziął po uwagę ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] marca 1998 r. Nr [...], znak [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami energii elektrycznej i wody na działce nr [...], położonej w C., oraz konieczności jego rozbiórki (nakazanej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] sierpnia 2001r.), wniosek inwestorów oraz przedstawione przez nich operaty szacunkowe.
Ponadto uwzględnił zalecenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2005r., znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...], o przyznaniu na rzecz wnioskodawców odszkodowania od Gminy C. w wysokości 115.025,00 zł (słownie: sto piętnaście tysięcy dwadzieścia pięć złotych).
Z wnioskiem o stwierdzenie ww. decyzji wystąpiła Gmina C.. Wnioskodawca wskazał, że Rada Miejska w C., podejmując uchwałę o planie zagospodarowania przestrzennego nie dopuściła się naruszenia prawa. W wyroku sygn. akt II SA/Ka 2905/01 Naczelny Sąd Administracyjny uznał plan za zgodny z prawem. Z tego względu brak jest podstaw do odpowiedzialności Gminy. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ została do Gminy C., która nie może występować w sprawie samodzielnie jako strona, a jeżeli już to wyłącznie ze Skarbem Państwa.
Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. Nr [...] była jej niewykonalność, gdyż teren na którym usytuowano przedmiotową inwestycję (osuwiskowy) nie nadawał się do wykorzystania zgodnego z przeznaczeniem. Biorąc powyższe pod uwagę organ wojewódzki ocenił, iż winnym za powstanie okoliczności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest Gmina C., jako autor niewykonalnego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia 25 czerwca 1992 r., Nr XXXIV/207/92 (Dz. Urzędowy Województwa Bielskiego z dnia 3 sierpnia 1992 r., nr 8, poz. 42). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 4201 § 1 k.c. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ulega wątpliwości, że stronom postępowania - J. i M. C., należy się odszkodowanie z opisanego wyżej tytułu. Podnoszona przez wnioskodawcę kwestia sporna dotycząca podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania - Gmina C. samodzielnie, czy też z udziałem Skarbu Państwa - jako kwestia uboczna, nie może wpłynąć na ocenę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], dokonywaną z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż naruszałaby podstawową zasadę stabilności decyzji administracyjnych.
Stąd też wzajemne roszczenia pomiędzy Gminą C. a Skarbem Państwa winny stanowić przedmiot odrębnego postępowania. A zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa ani żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od ww. decyzji złożyła Gmina C., wnosząc o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu odszkodowania.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa. W ocenie strony skarżącej Wojewoda [...] niesłusznie przyjął, że winę za powstanie okoliczności określonych w art. 156 k.p.a., jako autor niewykonalnego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C. z dnia 25 czerwca 1992 roku ponosi Gmina C.. Za takim stanowiskiem przemawiają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Ka 2905/01 i II SA/Ka 1222/01, w których weryfikowana była treść planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania.
Sąd wskazał na zgodność obowiązującego planu i wydanych warunków zabudowy z prawem. Skoro więc sam akt prawa miejscowego był aktem zgodnym z prawem, a Burmistrz Miasta C. był nim związany wydając decyzję, stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i obowiązujących przepisach.
Ponadto w ocenie strony skarżącej decyzja Wojewody [...] wydana została nadto z rażącym naruszeniem art. 4202 k.c. zgodnie z którym, jeżeli szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza samorządu terytorialnego przy wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej zleconych na mocy przepisów ustawy albo powierzonych, odpowiedzialność za szkodę ponoszą Skarb Państwa i jednostka samorządu terytorialnego solidarnie. Skoro Burmistrz Miasta C. działał w wykonaniu zadań zleconych, Gmina C., o ile w ogóle, nie powinna być jedynym adresatem tejże decyzji i występować w postępowaniu jako strona samodzielnie, lecz łącznie ze Skarbem Państwa. Na powyższe zwrócił uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji wydanej w toku postępowania w sprawie znak: [...].
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).
Badane przez Sąd decyzje administracyjne zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym zadaniem organu była kontrola co do istnienia ewentualnych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. decyzji administracyjnej wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2008r. przyznającej J. i M. C. odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a.
Obowiązkiem organu wynikającym z wszczęcia postępowania nieważnościowego było zbadanie decyzji co do wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów wnioskodawcy zawartych we wniosku.
Merytoryczne rozstrzygnięcie wydane w sprawie przez organy administracji jakim jest niewątpliwie odmowa stwierdzenia nieważności, oznacza, iż w ocenie tychże organów nie zachodzą okoliczności wymienione w przepisie art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Analiza przepisów nie może ograniczyć się przy tym, jak to miało miejsce w tej sprawie, do jednozdaniowego twierdzenia, że organ nie dostrzegł rażącego naruszenia prawa, jak również innych wad decyzji określonych w art. 156 k.p.a., bowiem takie lakoniczne stwierdzenie nie zawiera oceny prawnej kontrolowanej decyzji co narusza art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a.
Z zaskarżonych decyzji nie wynika ponadto, aby organ dokonał analizy prawidłowości decyzji pod katem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. o co wnosił skarżący.
W tym celu należało w pierwszej kolejności ustalić, które przepisy, wobec uchylenia przez ustawę z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) art. 160 k.p.a., miały zastosowanie w sprawach orzekania o odszkodowaniu. Z art. 5 powyższej ustawy wynika, iż do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 Kodeksu cywilnego oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa weszła w życie z dniem 1 września 2004r.
Zdarzeniem prawnym, z którym należy w niniejszej sprawie wiązać obowiązek odszkodowawczy była niewątpliwie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. znak: [...] stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] marca 1998 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z tą datą stosownie do brzmienia art. 160 § 3 k.p.a. powstała jedna z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej jaką było uznanie, iż określona decyzja została wydana z naruszeniem prawa wymienionym w art. 156 k.p.a. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 lutego 2005r. sygn.akt I CK 623/04 do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r., art. 160 k.p.a. stanowi wyłączną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę i - jako przepis szczególny w rozumieniu art. 421 k.c. - wyklucza w zakresie swojej hipotezy stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego o odpowiedzialności Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza.
Pogląd ten jest w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie.
Skoro zatem w niniejszej sprawie zastosowanie miał w pełni art. 160 k.p.a. w brzmieniu przed 1 kwietnia 2004r. nie można było łącznie stosować przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności w zakresie ustalenia osoby zobowiązanej do zapłaty odszkodowania.
Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2003r., TK 20/02, wyraźnie podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia był tylko zakres odpowiedzialności odszkodowawczej wynikającej z art. 160 § 1 k.p.a. i w związku z tym niewzruszony został sposób dochodzenia roszczeń wynikający z dalszych unormowań zawartych w pozostałych paragrafach tego przepisu. Był to przepis szczególny w rozumieniu art. 421 k.c., tj. wobec zasad odpowiedzialności odszkodowawczej określonych w Kodeksie cywilnym.
Zatem ponownie rozpoznając sprawę przy ocenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008r. organ uwzględni powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak również fakt, iż zgodnie z porozumieniem z dnia 29 grudnia 1994r. w sprawie powierzenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C. prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej Zarządowi Miasta C., Zarząd ten przyjmując do wykonania określone zadania, przejął również odpowiedzialność finansową w przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów k.p.a., zaś w wykazie spraw w § 1 pkt 1 Porozumienia zawarto m.in. wydawanie pozwoleń na budowę.
Biorąc pod uwagę iż w niniejszej sprawie Sąd dostrzegł naruszenie przepisu art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. co w jego ocenie miało niewątpliwy wpływ na wadliwe zastosowanie art. 157, 158 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy biorąc pod uwagę wysokość opłaconego wpisu jak również wysokość wynagrodzenia pełnomocnika zawodowego występującego w sprawie.