Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję, Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2005r., w przedmiocie stwierdzenia objęcie A. B. ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej.
Wyrokiem z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]. oddalił skargę na opisaną wyżej decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zasady powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego reguluje art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, obowiązującej od dnia 1 października 2004 r., oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) obowiązującej do dnia 30 września 2004 r.
Osoby prowadzące działalność gospodarczą pozarolniczą podlegają obowiązkowi ubezpieczenia emerytalnego, rentowego i wypadkowego. Przymusem ubezpieczenia objęte są osoby, które prowadzą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej. Obowiązek ubezpieczenia trwa od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania - art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]. podniósł, iż skarżąca prowadziła działalność gospodarczą na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, która stanowiła, iż działalność taka podlega obowiązkowemu zgłoszeniu ewidencyjnemu. Obowiązek ten dotyczy także zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej. Wpis do ewidencji gospodarczej podlega wykreśleniu, w przypadku zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania tej działalności.
Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo wskazał, że wpis do ewidencji wyznacza czasowe granice bycia przedsiębiorcą. W opinii Sądu pojęcie "wykonywania" działalności gospodarczej na tle systemowych zmian dokonanych po 31 grudnia 1998 r. w ubezpieczeniach społecznych, należy pojmować formalnie. Okresy podlegające obowiązkowi ubezpieczenia wyznaczone zostały przez przepisy, a nie okres faktycznego wykonywania działalności, która stanowi tytuł ubezpieczenia. Tak więc okresowe zaprzestanie prowadzenia działalności winno być zgłoszone i wpisane do ewidencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] podkreślił również, iż skutku, o którym mowa wyżej, nie wywołują zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej kierowane do Urzędu Skarbowego, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych czy Narodowego Funduszu Zdrowia, bowiem o obowiązku ubezpieczenia przesądzają przepisy prawa a nie wola ubezpieczonego czy organu rentowego.
Ponadto Sąd wskazał, iż jego zdaniem, fakt zawierania przez skarżącą umów dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego z [...] Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. B. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia [...] czerwca 2007r., sygn. akt II GSK [...], uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w okresie objętym decyzjami organów obu instancji miały zastosowanie art. 8 pkt 1 lit. c i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), które w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obejmowały obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych - od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania takiej działalności.
W okresie tym obowiązywały również kolejno trzy następujące ustawy zawierające podobne unormowania: w art. 8 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), w art. 7 ust. 2 powołanej już ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej i w art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Dopuszczono w nich możliwość podjęcia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę będącym osobą fizyczną dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (wg pierwszej ustawy - po zgłoszeniu działalności do takiej ewidencji). W rezultacie do stwierdzenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą, konieczne jest łączne spełnienie wymogów określonych tymi przepisami.
Sąd II instancji wskazał, iż w zaskarżonym wyroku, podobnie jak w decyzjach organów obu instancji, utożsamiono wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej daty jej rozpoczęcia z datą podjęcia takiej działalności w rozumieniu faktycznym i jej prowadzeniem aż do dnia wykreślenia tego wpisu. Na uzasadnienie takiego poglądu podawano oceniane w orzecznictwie przykłady nieosiągania dochodów lub powstawania zakłóceń, które nie pozbawiały działalności gospodarczej cech jej wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły oraz podkreśliły, że wpisanie do ewidencji daty podjęcia działalności gospodarczej rodzi domniemanie jej prowadzenia aż do dnia wykreślenia z ewidencji i dlatego nie badano, czy skarżąca w spornym okresie rzeczywiście prowadziła tę działalność.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] pominęły dowody i wyjaśnienia skarżącej na poparcie jej twierdzenia, że w spornym okresie nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej po jej zawieszeniu. Sąd kasacyjny podniósł, iż zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano charakter deklaratoryjny, a nie - konstytutywny (por. J. Sommer, K. Stoga, R. Potrzeszcz, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2000, s. 41). Nie kreował on również bytu prawnego przedsiębiorcy (por. wyrok SN z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I UK 220/05). Określanie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji.
Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Nie chodzi więc o niedopuszczalność korygowania czasokresu prowadzenia działalności gospodarczej wynikającego z wpisu do ewidencji, lecz o powiązanie takiej czynności z wynikami postępowania dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Natomiast stosownie do art. 153 w/w ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.
Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno uznanie jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane, lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem.
Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.).
Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organu administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r., stwierdził w uzasadnieniu, iż w okresie objętym decyzjami organów obu instancji miały zastosowanie art. 8 pkt 1 lit. c i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), które w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obejmowały obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych - od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania takiej działalności.
W okresie tym obowiązywały również kolejno trzy następujące ustawy zawierające podobne unormowania: w art. 8 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), w art. 7 ust. 2 powołanej już ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej i w art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Dopuszczono w nich możliwość podjęcia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę będącym osobą fizyczną dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (wg pierwszej ustawy - po zgłoszeniu działalności do takiej ewidencji). W rezultacie do stwierdzenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą, konieczne jest łączne spełnienie wymogów określonych tymi przepisami.
Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Określanie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji.
Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Nie chodzi więc o niedopuszczalność korygowania czasokresu prowadzenia działalności gospodarczej wynikającego z wpisu do ewidencji, lecz o powiązanie takiej czynności z wynikami postępowania dowodowego.
Zgodnie z przyjętą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
W kontekście tych wskazań, organ ponownie rozpatrujący sprawę będzie zobowiązany uwzględnić dowody i wyjaśnienia skarżącej na poparcie jej twierdzenia, że w spornym okresie nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej po jej zawieszeniu, w szczególności zobowiązany będzie odnieść się do materiału zgromadzonego w aktach sprawy, a zawierającego m.in. kopie umów dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego z dnia 12 grudnia 2003 r. i z dnia 3 listopada 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.