Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "organ" lub "Minister") decyzją z 16 sierpnia 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.528.2022.BS, na skutek odwołania Gminy G. (dalej jako "Gmina"), uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. (dalej jako "WKZ") z [...] czerwca 2022 r. nr [...] wstrzymującą prowadzone prace archeologiczne i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
WKZ decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] pozwolił Gminie na prowadzenie robót budowlanych na terenie dawnego cmentarza żydowskiego, w granicach dz. nr [...] w miejscowości G., ul. [...], pow. i., wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...], z terminem ważności pozwolenia do 31 grudnia 2023 r. Zakres i sposób prowadzenia robót budowlanych określono jako: usunięcie warstwy bitumicznej (bez ingerencji w warstwę zalegającą poniżej asfaltu oraz bez użycia ciężkiego sprzętu budowlanego do zdejmowania warstwy bitumicznej), demontaż siatki ogrodzeniowej, wysianie trawy. Decyzja ta stała się ostateczna.
Jednocześnie WKZ decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] udzielił Gminie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych w ramach realizacji prac związanych z zagospodarowaniem [...] na dz. nr [...], nr [...], nr [...] w G. na cele rozwoju społecznego, z terminem ważności pozwolenia od uprawomocnienia się decyzji do 31 grudnia 2022 r. W decyzji wymieniono szczegółowy zakres i sposób prowadzenia badań.
Stowarzyszenia A. w P. (dalej jako "skarżący") w dniu 16 maja 2022 r. wystąpiło do WKZ o przeprowadzenie kontroli konserwatorskiej obiektu w związku z prawdopodobnym naruszeniem przepisów, przez prowadzenie działań na terenie zabytkowym.
WKZ decyzją z [...] czerwca 2022 r., na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 3 i art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840), powoływanej dalej jako "u.o.z.", wstrzymał wszelkie prace archeologiczne prowadzone na terenie dz. nr [...], nr [...] i nr [...] realizowane w ramach zadania inwestycyjnego pn. Zagospodarowanie [...] w m. G. na cele rozwoju społecznego, prowadzone bez pozwolenia WKZ oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 19 maja 2022 r., podczas wizji przeprowadzonej przez pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w [...] stwierdzono, że prace związane z ww. inwestycją zostały rozpoczęte, a prace ziemne, objęte wymogiem badań archeologicznych w formie nadzoru archeologicznego, były prowadzone mimo wniesienia odwołania od decyzji z [...] marca 2022 r. udzielającej Gminie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, czyli bez wymaganego pozwolenia.
W szczególności ustalono, że na terenie dz. nr [...] i nr [...]wykonano część prac ziemnych związanych z wykonaniem ciągów komunikacyjnych i ich oświetleniem. W ramach już przeprowadzonych prac wykonano też wykop pod boisko oraz wodny plac zabaw, wykop pod skate park oraz pod altanę (na dz. nr [...]). Prace te zrealizowano do końca kwietnia 2022 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła WKZ błędne nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, które nie zostało poparte żadną argumentacją przemawiającą za taką koniecznością.
Minister decyzją z 16 sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił w całości decyzję z [...] czerwca 2022 r. wstrzymującą prowadzone prace archeologiczne i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Wskazał, że materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 43 ust. 1 u.o.z. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu wywołują jednak skutki prawne tylko przez ściśle określony czas. Stosownie bowiem do art. 44 ust. 1-4 u.o.z. decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji: 1) nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności albo 2) nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji, albo 3) nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności, albo 4) zakazującej prowadzenia wstrzymanych działań.
Zaskarżona decyzja wstrzymująca prace przy zabytku została odebrana przez Gminę w dniu 13 czerwca 2022 r., a więc wskazany w ww. przepisie termin na wydanie przez konserwatora decyzji na podstawie art. 44 u.o.z. upłynął z 12 sierpnia 2022 r. Decyzja taka nie została jednak w tym terminie przez WKZ wydana. W tej sytuacji postępowanie prowadzone w sprawie wstrzymania prac na terenie zabytkowym stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Minister wskazał na koniec, że mimo uchylenia zaskarżonej decyzji, aktualnie Gmina nie dysponuje pozwoleniem organu ochrony zabytków na prowadzenie badań archeologicznych. Minister decyzją z 25 lipca 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.343.2022.BS uchylił bowiem decyzję z [...] marca 2022 r. udzielającą Gminie pozwolenia na prowadzenie takich badań w ramach realizacji prac związanych z zagospodarowaniem [...] na ww. działkach na cele rozwoju społecznego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie A. w P. wniosło o jej uchylenie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Decyzji zarzucono naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., które to normy obligują organ do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, w zw. art. 10a ust. 1-2 u.o.z., co miało wpływ na wynik sprawy W uzasadnieniu skargi wskazano, że przed Ministrem toczy się szereg postępowań zażaleniowo-odwoławczych na wydane akty administracyjne bądź niepodjęcie stosownych działań (bezczynność) przez WKZ, dotyczących cmentarza żydowskiego w G. i jego stosownego zabezpieczenia. Przedmiotowy cmentarz w jego pierwotnych granicach jest bezsprzecznie dobrem narodowym, jako element dziedzictwa kulturowego oraz wymaga szczególnej ochrony ze względu na wymogi religii mojżeszowej, w związku z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.
Nr 78, poz. 483 ze zm.). Z uwagi na ww. okoliczności i toczące się postępowania, Minister powinien zakomunikować stronie, stosownie do art. 77 § 4 K.p.a., jakimi materiałami dysponuje i co do których posiada wiedzę, jak też powinien korzystać z materiałów zgromadzonych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w odniesieniu do tego zabytkowego miejsca. Minister tymczasem przedwcześnie wydał decyzję w niniejszej sprawie, nie zapoznając się z całością posiadanych informacji, to zaś daje podstawę do uchylenia decyzji organu odwoławczego, gdyż nie oceniono całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Minister uznał, że postępowanie prowadzone w sprawie wstrzymania prac na terenie zabytkowym stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji.
Zastosowanie cytowanego wyżej przepisu ma jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego. Taka zaś sytuacja, w ocenie Sądu, nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 1 pkt 3 u.o.z., który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji pierwszej instancji, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu badań archeologicznych lub poszukiwań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 12 tej ustawy.
Stosownie z kolei do art. 44 ust. 1 u.o.z. decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji: nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności, albo nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji, albo nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności, albo zakazującej prowadzenia wstrzymanych działań.
Termin, o którym mowa w art. 44 ust. 1 u.o.z., jest jednym z nielicznych przypadków, gdy w omawianej ustawie określono terminy na podjęcie działań przez organ konserwatorski (wydanie decyzji administracyjnej). Jak wskazuje się przy tym w doktrynie, termin może pełnić funkcję niweczącą kompetencje organu. Chodzi tu o takie kategorie spraw, w których prawodawca wyznacza organowi nieprzekraczalny termin do wydania lub doręczenia aktu. Termin określa zatem czas, w którym może nastąpić ukształtowanie uprawnienia lub obowiązku podmiotu administrowanego. Milczenie organu powinno wynikać z przekonania, że w okolicznościach danej sprawy brak reakcji organu odpowiada prawu. W sferze procesowej nie jest wymagane podjęcie żadnego aktu, postępowanie administracyjne nie zostało bowiem wszczęte. Upływ terminu materialnoprawnego może powodować skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia określonego obowiązku po stronie podmiotu administrowanego i jednocześnie utratę kompetencji przez organ do określenia obowiązku w drodze decyzji administracyjnej (przykładem takiego terminu może być art. 44 ust. 1 u.o.z.).
Termin wyznaczony organowi ma charakter dyscyplinujący ten organ, a z drugiej strony jest terminem gwarancyjnym względem strony. Bezskuteczny upływ tego terminu i niepodjęcie aktu przez organ administracji oznacza ustanie obowiązywania zakazu wynikającego z aktu administracyjnego (por. Wincenciak M. "Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym", Wolters Kluwer 2019).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że jak wynika z akt administracyjnych, WKZ decyzją z [...] czerwca 2022 r., na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 3 u.o.z., wstrzymał wszelkie prace archeologiczne prowadzone na terenie przedmiotowych działek realizowane w ramach zadania inwestycyjnego pn. Zagospodarowanie [...] w m. G. na cele rozwoju społecznego, prowadzone bez pozwolenia WKZ oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została odebrana przez Gminę w dniu 13 czerwca 2022 r., a więc wskazany w art. 44 ust. 1 u.o.z. termin 2 miesięcy na wydanie przez konserwatora decyzji na podstawie art. 44 u.o.z., upłynął z dniem 12 sierpnia 2022 r. Decyzja taka bezspornie nie została w tym terminie wydana.
W tej sytuacji decyzja wydana na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 3 u.o.z. dotycząca wstrzymania prac archeologicznych, wobec braku rozstrzygnięcia w zakresie i terminie określonym w art. 44 ust. 1 u.o.z., wygasła z mocy prawa. Wbrew twierdzeniu Ministra, nie spowodowało to jednak bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji, a bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Inaczej mówiąc, skoro decyzja o wstrzymaniu prac archeologicznych wygasła z mocy prawa w toku postępowania odwoławczego, to nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania zainicjowanego odwołaniem od tej decyzji (co wyraz winno znaleźć w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.), nie zaś całego postępowania administracyjnego. Nie istnieje już bowiem decyzja, od której odwołanie wniesiono. Wygaśnięcie decyzji o wstrzymaniu prac archeologicznych rodzi oczywistą bezprzedmiotowość dalszego postępowania, gdyż decyzji nie ma w obrocie prawnym, a więc gdyby nawet przyjąć, że dalsze postępowanie prowadziłoby do stwierdzenia uchybień, to i tak nie można byłoby ich w tym postępowaniu skorygować.
Błędne było zatem uchylenie przez Ministra w dniu 16 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji, która już wygasła (z dniem 12 sierpnia 2022 r.) i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Wygaśnięcie decyzji wywołuje skutek materialnoprawny następujący z mocy prawa, polegający na ustaniu stosunku administracyjnoprawnego, z kolei uchylenie decyzji ma charakter konstytutywny, wywiera skutek ex nunc, a więc wywołuje skutki prawne od daty wydania decyzji uchylającej. Inaczej mówiąc, nie można uchylić decyzji, która już nie istnieje, bo wygasła z mocy prawa (na podstawie art. 44 ust. 1 u.o.z.).
Konsekwencją ww. wadliwości i niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.z. jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji WKZ z [...] czerwca 2022 r. wstrzymującej prowadzone prace archeologiczne, Minister powinien umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie odwoławcze z uwagi na wygaśnięcie zaskarżonej decyzji z mocy prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. 329 ze zm.). orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy, na które to koszty składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżący wystąpił o rozpoznanie sprawy w powyższym trybie, natomiast organ i uczestnik postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.