Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r.
([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm,), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia E. S. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [....] z dnia [....] czerwca 2012 r. odmawiające wznowienia, na wniosek E. S., postępowania zakończonego decyzją Wojewody [....] z dnia [...] marca 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [....] listopada 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. K., E. K., R. K., M. K. i G. K. pozwolenia na budowę budynków wielorodzinnych z instalacjami i infrastrukturą na działkach nr ew. [.....], [...], przy ul. [....] w [....].
Organ wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Podkreślił, że jest to postępowanie dwuetapowe. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ bada, czy we wniosku wskazano przesłanki z art. 145 § 1 kpa oraz czy został on wniesiony z zachowaniem terminów wskazanych w art. 148 kpa. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowiącego podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Następnie organ przytoczył art. 148 § 1 kpa, wskazując, że zachowanie terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania musi być udowodnione przez stronę. W przypadku złożenia podania o wznowienie po ww. terminie organ wydaje, na podstawie art. 149 § 3 kpa, postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
Organ wskazał, że E. S. pismem z 29 marca 2012 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa, wskazując na niezgodność planowanej inwestycji z miejscowego planem oraz, że wykaz właścicieli i władających gruntów z 5 października 2010 r., na podstawie którego ustalono istotne okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy.
Skarżący winien zatem wnieść podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. E. S. już w piśmie z dnia 1 grudnia 2011 r. wskazywał ww. uchybienia. Tym samym o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia dowiedział się najpóźniej 1 grudnia 2011 r. Termin do złożenia wniosku upłynął zatem najpóźniej 2 stycznia 2012 r.
Z akt wynika natomiast, że wniosek nadano 30 marca 2012 r., a zatem z uchybieniem ww. terminu, co obligowało organ do odmowy wznowienia postępowania.
Zdaniem organu pismo z dnia 1 grudnia 2011 r., z całą pewnością nie jest wnioskiem o wznowienie, bowiem skarżący nie domagał się w nim wznowienia postępowania i nie wskazywał przesłanek wznowieniowych. GINB stwierdził, powołując się na orzecznictwo, że nie mógł wyręczyć strony w kwalifikacji podania do odpowiedniego trybu postępowania.
Wyjaśnił, że art. 145 § 1 pkt 5 kpa dopuszcza wznowienie postępowania wyłącznie w przypadku wyjścia na jaw nowych okoliczności lub dowodów, które istniały w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Całkowicie niedopuszczalnym jest zatem wznowienie postępowania w oparciu o nowe dowody lub okoliczności, które powstały dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia.
Na marginesie podniósł, że nowym dowodem, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, z całą pewnością nie może być opinia biegłego dołączona do wniosku o wznowienie, gdyż została sporządzona 14 marca 2012 r., a więc już po wydaniu decyzji Wojewody [....].
Skargę na powyższą decyzję wniósł E. S. wskazując, że w pismach do Wojewody [....] (1.12.2011 r., 01.2012 r., 10.02.2012 r.) prosił o wyjaśnienie niezgodności w planie zagospodarowania miasta [....]. W tym wypadku nie powoływał art. 148 § 1 kpa. Na ww. pisma nigdy nie otrzymał konkretnej odpowiedzi.
Dopiero po uzyskaniu opinii biegłego ds. budownictwa z dnia 14.03.2012 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 kpa.
Niezrozumiałe jest dla skarżącego twierdzenie, że art. 145 § 1 pkt 5 kpa dopuszcza wznowienie postępowania wyłącznie w przypadku wyjścia na jaw nowych okoliczności lub dowodów, które istniały w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
Stanowisko, że ww. opinię wydano po decyzji z dnia [....].03.2011 r. i nie może zostać uwzględniona jest absurdem. Zdaniem skarżącego okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 kpa zaistniały po uzyskaniu ww. opinii biegłego. Powoływanie się na art. 149 § 3 kpa, że należy odmówić wznowienia postępowania jest nieporozumieniem.
Skarżący dodał, że trudno mu zrozumieć postępowanie urzędników, którzy nie negują opinii biegłego i się do niej nie odnoszą, a wręcz pomijają. Przekazują pisma pomiędzy sobą, bojąc się podjąć decyzję, która wynika z tej opinii. Całą uwagę kierują na jej negowanie i odwlekanie przekraczając terminy z art. 35 kpa, a czas działa na korzyść inwestora, który buduje bloki na terenach do tego nieuprawnionych.
O tym jak działa Urząd Miasta [....] świadczy to, że decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [....].11.2010 r. zmienił na nową decyzję z dnia [....].08.2011 r. nie powiadamiając nikogo z sąsiednich posesji, do czego był zobowiązany. O tej sytuacji skarżący dowiedział się z pisma PINB-u w [....] otrzymanego 30.06.2012 r.
Skarżący wniósł o przywrócenie postępowania o wznowieniu postępowania w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa.
W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Kontroli Sądu podlegało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [....] lipca 2012r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [....] czerwca 2012 r. odmawiające wznowienia, na wniosek E. S., postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [....] z dnia [....] marca 2011 r.
Jak słusznie wyjaśnił organ wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 kpa Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej.
Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia, które stosownie do art. 149 § 2 kpa stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W tej fazie postępowania - co wymaga szczególnego podkreślenia na gruncie rozpatrywanej sprawy - nie jest dopuszczalne badanie, czy wystąpiły przesłanki wznowienia i wyprowadzanie na tej podstawie skutków prawnych co do dopuszczalności wszczęcia tego postępowania. Dopiero po jego wznowieniu organ może dokonywać ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie w razie ich wystąpienia, na kolejnym etapie postępowania przeprowadzić postępowanie w celu merytorycznego rozpoznania sprawy.
W związku z powyższym odmowa wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 kpa, możliwa jest wówczas, gdy wznowienie z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem terminu z art. 148 § 1 i 2 kpa. Stwierdzenie czy przyczyna wznowienia w istocie wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa.
W okolicznościach niniejszej sprawy przypomnieć również należy, że organy w każdym stadium i trybie - również nadzwyczajnym - postępowania administracyjnego winny przestrzegać podstawowych zasad tego postępowania. Zasada prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa nakłada bowiem na organy obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zbadania wszystkich jej okoliczności faktycznych.
Konkretyzacja tej zasady znajduje odzwierciedlenie w dalszych przepisach kpa, w tym m.in. w art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie organy winny podejmować działania z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 9 kpa, to jest należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Na organach spoczywa powinność czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa poprzez udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Zakres udzielanych stronie informacji obejmuje zarówno informacje o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Nie można uznać za realizację tego obowiązku jedynie odesłania strony do przepisów prawa, bez wskazania ich zastosowania w sprawie.
Dodać przy tym trzeba, że sprecyzowanie charakteru pisma strony należy wyłącznie do strony, a nie oceny organu (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90). Wątpliwości w tym zakresie powinny być zatem rozstrzygane w postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym z należytym i wyczerpującym poinformowaniem strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, tak aby nie poniosła negatywnych skutków z powodu nieznajomości prawa.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem powołanych wyżej zasad postępowania tj. art. 7, 9, 77 § 1 kpa.
W świetle przedstawionej argumentacji sam fakt, że skarżący nie wskazał w piśmie z dnia 1 grudnia 2011 r. przesłanek do wznowienia postępowania, kwestionując jednie w sposób opisowy uchybienia organu w postępowaniu zwyczajnym nie przesądzał o tym, że nie jest ono wnioskiem o wznowienie, jak przyjęły organy.
Stanowisku temu nie przeczy również fakt, że w późniejszych pismach skarżący wskazywał, iż dopiero po uzyskaniu opinii biegłego z dnia 14.03.2012 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania, skoro uprzednio nie został pouczony o możliwości i trybach wzruszenia decyzji ostatecznej Wojewody [....] z dnia [....] marca 2011 r.
Zdaniem Sądu, prowadzenie postępowania zgodnie z zasadą wynikającą z art. 9 kpa obligowało organ nie tylko do wyjaśnienia stronie przesłanek do wznowienia postępowania, ale również możliwości wzruszenia decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, skoro wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [....] marca 2011 r., skarżący upatrywał w niezgodności spornej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego m. [....] z 25 maja 2005r.
Z akt sprawy wynika natomiast, że organ dopiero w piśmie z dnia 1 marca 2012r.
(po trzykrotnym wystąpieniu skarżącego pismami z 1 grudnia 2011, 3 stycznia 2012 i 16 lutego 2012r.), pouczył skarżącego o możliwości weryfikacji decyzji ostatecznych i tylko w trybie postępowania wznowieniowego.
Dodać w tym miejscu trzeba, że w tej fazie postępowania, jak już podniesiono na wstępie, organ nie był uprawniony do wskazywania, że całkowicie niedopuszczalnym jest wznowienie postępowania w oparciu o nowe dowody lub okoliczności, które powstały dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia, a zatem oceny czy wstąpiły przesłanki do wznowienia postępowania. Nawet oczywisty brak takich przesłanek, powołanych w podaniu o wznowienie, wyklucza w świetle art. 149 § 2 kpa, możliwość wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Ustalenie podstaw wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego.
Stwierdzone naruszenie ww. przepisów postępowania obligowało Sąd do uchylenia postanowień wydanych w obu instancjach.
Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem w pierwszej kolejności pouczenie skarżącego o trybach nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych z wyjaśnieniem przesłanek jakie muszą być spełnione do ich wszczęcia, a następnie - w zależności od stanowiska strony - prowadzenie postępowania zgodnie z właściwością, bądź przekazanie sprawy do organu właściwego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji.