Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w [...] (dalej jako" "skarżący", "Prokurator") jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat.
W skardze na ww. uchwałę Prokurator zarzucił i istotne naruszenie prawa. tj. art. 13b ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 5 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej jako "u.d.p."). poprzez podjęcie uchwały pomimo braku uzyskania wymaganej prawem opinii organu zarządzającego drogami, którym w obszarze [...] nie jest bezpośrednio Prezydent [...], ale w wyodrębniony organizacyjnie Zarząd Dróg Miejskich reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, w związku z czym uchwała została wydana pomimo niewypełnienia ustawowych przesłanek jej podjęcia.
Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub [...] strefę płatnego parkowania. Jak wynika z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg. o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a. jest prezydent miasta. Jednakże Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. W przypadku [...], Prezydent [...] wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych za pośrednictwem Zarządu Dróg Miejskich, którym kieruje Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich.
Prezydent [...] sprawuje natomiast nadzór nad Zarządem Dróg Miejskich, co wynika z § 2 ust. 4 Załącznika do statutu Zarządu Dróg Miejskich przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich. Brak jest zatem w przypadku [...] podstaw do uznania, że Prezydent [...] pozostaje organem zarządzającym drogami i ruchem na drogach, o którym mowa w art. 13b ust. 3 u.d.p.
Zdaniem skarżącego, z informacji uzyskanych od Rady [...] wynika, że w ramach procedowania nad kwestionowaną uchwałą nie uzyskano opinii zarządzającego drogami i ruchem. Uznano, że organem o którym mowa pozostaje Prezydent [...], którego podpis widnieje pod pismem przekazującym projekt uchwały pod obrady Rady [...]. Celem wprowadzonego ustawowo wymogu zaopiniowania przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, wprowadzania strefy płatnego parkowania jest zapewnienie merytorycznej prawidłowości takiej uchwały. Jeżeli zadania zarządcy drogi zostały powierzone do wykonywania Zarządowi Dróg Miejskich, to właśni ten podmiot jako jednostka organizacyjna zarządzająca drogami posiada fachową wiedzę do wyrażenia opinii w przedmiocie utworzenia lub rozszerzenia Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego w [...] oraz wskazania, czy podjęcie tego rodzaju działań jest uzasadnione chociażby z uwagi na deficyt miejsc postojowych oraz czy dane ulice z uwagi na przepustowość oraz infrastrukturę można wykorzystać do utworzenia Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego.
W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za niezasadną i wniósł o jej oddalenie.
Organ wskazał, że zarzut skarżącego nie jest trafny, bowiem opiera się na błędnym założeniu, że jednostka organizacyjna, jaką jest Zarząd Dróg Miejskich jest organem zarządzającym drogą, zaś organ zarządzający drogą - zarządca drogi (Prezydent [...]), z chwilą powołania tej jednostki oraz udzieleniu jej pracownikom stosownych pełnomocnictw, przestaje być organem zarządzającym drogą.
Zdaniem organu z art. 21 ust. 1 i 2 u.d.p. wynika jednoznacznie, że zarządca drogi (prezydent miasta) może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy zarządu drogi, zaś upoważnieni przez niego pracownicy zarządu drogi załatwiają sprawy w jego imieniu. Nie występuje tu więc jakiekolwiek przeniesienie kompetencji organu, a mamy do czynienia jedynie z działaniem w jego imieniu, co nie odbiera mu ustawowych kompetencji w zakresie zarządzania drogami publicznymi.
Odnosząc się do treści ww. art. 13b ust.3 u.d.p.. organ wyjaśnił, że w [...] wszystkimi drogami, oprócz dróg ekspresowych i autostrad, zarządza Prezydent (art. 19 ust. 5 u.d.p.), więc w przypadku ustanawiania strefy płatnego parkowania obejmującej drogi gminne, powiatowe i krajowe (bez dróg ekspresowych i autostrad), jest on wyłącznie kompetentny, jako zarządca tych dróg oraz zarządzający ruchem na tych drogach. Są natomiast miejscowości (miasta, gminy), w obszarze których usytuowane są drogi, np. powiatowe, dla których zarządcą nie jest wójt/burmistrz danej gminy/miasta, a zarząd powiatu. Wówczas wójt gminy, składający wniosek do rady gminy o ustanowienie na jej terenie strefy płatnego parkowania obejmującej drogi powiatowe, powinien zasięgnąć opinii zarządcy tej drogi, czyli zarządu powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 5). Stąd więc takie a nie inne brzmienie ww. przepisu ustawy, które w przypadku miast na prawie powiatu, może być mylnie odczytywane w ten sposób, że prezydent wnioskujący o ustanowienie strefy płatnego parkowania powinien uzyskać opinię innych organów, niż on sam,
W świetle powyższych wyjaśnień, spełnienie wymogu określonego w art. 13b ust.3 u.d.p. polegającego na zaopiniowaniu wniosku o rozszerzenie strefy płatnego parkowania przez zarządcę drogi nie wymagało oddzielnej opinii zarządu drogi (ZDM). Opinię tę stanowiło uzasadnienie, które wraz z projektem uchwały zostało dołączone do wniosku - pisma przewodniego z dnia [...] maja 2020 r. (w załączeniu) przekazanego Radzie [...] przez organ zarządzający drogą i zarazem organ zarządzający ruchem, czyli przez Prezydenta [...] (Prezydent [...] jest również organem zarządzającym ruchem - art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Pod projektem uchwały podpisał się działający z upoważnienia Prezydenta z-ca Prezydenta oraz drugi z-ca Prezydenta odpowiedzialny za pion zarządzania drogami i zarządzania ruchem.
Ponadto organ wyjaśnił że projektodawcą rozszerzenia strefy płatnego parkowania jest Zarząd Dróg Miejskich, z czym wystąpił do Biura Polityki Mobilności i Transportu w [...] pismem z dnia [...] lutego 2020 r., do którego dołączono projekt uchwały oraz uzasadnienie. Projekt ten obejmował również propozycję uchwały w zakresie pozostałych regulacji dotyczących funkcjonowania strefy płatnego parkowania. W związku z powyższym, projekt rozszerzenia strefy7 został faktycznie zaopiniowany również przez zarząd drogi, który był jego projektodawcą i jednostką wnioskującą oraz inicjującą cały proces legislacyjny. Pod projektem uchwały i jego uzasadnieniem skierowanymi do Rady [...] widnieje m.in. podpis p.o. Dyrektora Biura Polityki Mobilności i Transportu - komórki organizacyjnej Urzędu [...] odpowiedzialnej merytorycznie za sprawy zarządzania drogami oraz zarządzania ruchem.
Nie można więc powiedzieć, że projekt uchwały, jak i sam wniosek nie był zaopiniowany przez merytorycznie kompetentne jednostki i komórki z zakresu zarządzania drogami i ruchem na drogach publicznych [...], jak też że nie był zaopiniowany przez sam organ kompetentny wr zakresie zarządzania drogami i ruchem, który przedłożył projekt uchwały wraz z uzasadnieniem Radzie m.st. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).
Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
W zaskarżonej uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat, w § 1 wskazano, że w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r. Nr 138, poz. 4868, z 2009 r. Nr 12, poz. 270, z 2011 r. Nr 161, poz. 5060, z 2012 r., poz. 7302, z 2013 r., poz. 12829 oraz z 2017 r. poz. 11798), załącznik nr 1 otrzymuje brzmienie określone w załączniku do niniejszej uchwały. Załącznik ten wskazuje na granice strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na drogach publicznych [...], a granice omawianej strefy są określone zarówno w formie opisowej, jak i graficznej (mapka)
Zaskarżona uchwała z dnia [...] maja 2020 r. wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako "u.s.g.") w zw. art. 13b ust. 3, 4 i 5 u.d.p. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (aniżeli wymienione w powyższych punktach), zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.).
Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1). Opłatę o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1). Na zasadzie art. 13b ust. 2 u.d.p.. strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.
W myśl art. 13 b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania.
Zgodnie natomiast z art. 13b ust. 4 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:
- 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1,
- 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi,
- 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.
Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów należy uznać, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania przez co należy rozumieć określenie granic obszaru, który charakteryzuje się znacznym deficytem miejsc postojowych i w związku z tym za postój w tym obszarze pobiera się opłatę.
W niniejszej sprawie podnieść należy, że w uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że poprzednia zmiana w zakresie granic Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego w [...] (dalej jako "SPPN), wprowadzona była w 2011 r., a od tego czasu rozwinęła się komunikacja publiczna (dokończenie pierwszej i budowa drugiej linii metra, rozwój sieci połączeń tramwajowych i autobusowych, modernizacja taboru) co daje realną alternatywę dla samochodu. Zmiana granic SPPN następuje na [...] i na [...]. Obszary te charakteryzują się znacznym deficytem miejsc postojowych, na co wpływ ma m.in. bliskość drugiej linii metra. Podkreślono, że na obu obszarach przeprowadzono obszerne konsultacje społeczne i zdecydowana większość uczestników poparła pomysł rozszerzenia SPPN. Podkreślić należy, że Prokurator nie wniósł zarzutów co do samego zakresu zmiany granic Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego w [...].
Odnosząc się do zarzutu naruszenia 13b ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 5 oraz art. 21 ust. 1 u.d.p. poprzez podjęcie omawianej uchwały pomimo braku uzyskania wymaganej prawem opinii organu zarządzającego drogami, którym w obszarze m.st. Warszawy nie jest bezpośrednio Prezydent [...], ale w wyodrębniony organizacyjnie Zarząd Dróg Miejskich reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, w związku z czym uchwała została wydana pomimo niewypełnienia ustawowych przesłanek jej podjęcia, wskazać należy, że jest on bezzasadny.
W ocenie Sądu poza sporem jest w niniejszej sprawie, że Miasto [...] jest miastem na prawach powiatu. Stosownie zaś do przepisu art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zatem nie może nasuwać wątpliwości, że zarządcą drogi jest Prezydent Miasta [...], a nie Zarząd Dróg Miejskich w [...], jak wskazuje skarżący. Stosownie bowiem do art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy; jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zgodnie z art. 21 ust. 1a tej ustawy zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.
Z powyższego wynika, że zarząd drogi jest jednostką organizacyjną powołaną do obsługi organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Wskazać zatem należy, że w przypadku utworzenia wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi, załatwianie spraw z zakresu zarządu, a w szczególności wydawanie aktów administracyjnych następuje z upoważnienia zarządcy drogi, którym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta [...] (vide: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 609/12, cbois). Zarząd drogi nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi (vide: wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r. sygn.. akt II OSK 374/14. LEX nr 2002667). Z przepisu art. 21 ust. 1 u.d.p. wyraźnie wynika, że zarządca nie przekazuje swoich obowiązków, a jedynie może te obowiązki wykonywać przy pomocy jednostki organizacyjnej zwanej zarządem.
Oznacza to, że z chwilą utworzenia zarządu, zarządca nie traci przymiotu zarządcy. Jak wskazuje bowiem zdanie drugie ust. 1 art. 21 u.d.p., w przypadku nieutworzenia zarządu, zadania zarządu wykonuje zarządca (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn.. akt II GSK 1769/12, LEX nr 1450678). Tym samym pomimo powierzenia innej jednostce organizacyjnej obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych to nadal Prezydent Miasta [...] jest zarządcą wszystkich dróg publicznych (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), w graniach miasta na prawach powiatu, jak też jest w myśl art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.) – w myśl którego prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych - jest również organem zarządzającym ruchem, a tym samym Zarząd Dróg Miejskich nie jest organem zarządzającym drogami i ruchem na drogach, o którym mowa w art. 13b ust. 3 u.d.p., zobligowanym do wydania opinii w zakresie strefy płatnego parkowania.
W ocenie Sądu słusznie wskazał organ, odnosząc się do treści art. 13b ust. 3 u.d.p., że są miejscowości (miasta, gminy), w obszarze których usytuowane są drogi, np. powiatowe, dla których zarządcą nie jest wójt/burmistrz danej gminy/miasta, a zarząd powiatu. Wówczas wójt gminy, składający wniosek do rady gminy o ustanowienie na jej terenie strefy płatnego parkowania obejmującej drogi powiatowe, powinien zasięgnąć opinii zarządcy tej drogi, czyli zarządu powiatu.
Nie mogło też ujść uwagi Sądu, że projekt przedmiotowej uchwały wraz z uzasadnieniem został sporządzony przez Zarząd Dróg Miejskich w [...], także tym bardziej zarzut braku zaopiniowania ww. projektu uchwały w zakresie zmiany granic strefy płatnego parkowania przez Zarząd Dróg Miejskich jest niezasadny.
Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.