Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267) po rozpoznaniu wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odmawiającym wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił istotę postępowania wznowieniowego podkreślając, że składa się ono z dwóch etapów. W pierwszym, organ administracyjny bada formalne przesłanki dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania. Ich spełnienie pozwala na wznowienie postępowania (postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa), a następnie przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie A. Z. jako przesłankę wznowieniową wskazała art. 145 § 1 pkt 4 kpa wskazując, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Przymiot strony wywiodła z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazując, że dodatkowe pasy ruchu, jakie winien posiadać zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...],[...] i [...] będą znajdować się na wysokości jej nieruchomości – działki nr [...],[...] i [...] co uniemożliwi jej budowę zjazdu na własny grunt.
Analizując złożony wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu strona postępowania, która może skutecznie zainicjować postępowanie, została określona w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jako właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. W orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywano, że postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty. W konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli czy też użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości. Właściciel nieruchomości sąsiedniej posiada jedynie interes faktyczny, niekwalifikowany. Będzie on podlegał ochronie prawnej dopiero na etapie postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi w sprawie wydania pozwolenia na budowę danego zjazdu.
W dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, udzielającej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...],[...] i [...] A. Z. nie była ani właścicielką działek nr [...],[...] i [...], ani ich użytkownikiem. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę [...] – stan rejestru na dzień [...] lipca 2012 r., wynika, że działki nr [...],[...] i [...]stanowiły własność D. i S. małżonków S.. Brak jakiegokolwiek tytułu prawnego do ww. działek po stronie A. Z. skutkuje brakiem jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu pierwotnym, jak i nadzwyczajnym, prowadzonym na podstawie art. 145 k.p.a. Niewątpliwie zainteresowanie Wnioskodawczyni rozstrzygnięciem sprawy stanowi jedynie interes faktyczny.
Odnosząc się do argumentu skarżącej, iż projektowany zjazd z uwagi na to, że usytuowany będzie wzdłuż granicy jej nieruchomości może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu organ wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym okoliczności te pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż dotyczą postępowania pierwotnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła A. Z. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania oraz art. 7, 8, 77, 80 oraz 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 149 § 3 i 145 § 1 pkt 4 kpa.
W skardze wskazano, że A. Z. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej [...] mimo, iż powinna być stroną tego postępowania. Jej nieruchomość (działki nr [...][...] i [...]) bezpośrednio przylegają do drogi krajowej i wzdłuż ich granicy zaplanowano drogę dojazdową dla zjazdu.
Podniesiono ponadto, iż art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2012 r. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie.
Oznacza to, że w decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu nie można ustalić innej jego lokalizacji. Tym samym w postępowaniu tym krąg stron należy ustalać w oparciu o art. 28 kpa. Podstawę interesu prawnego skarżącej stanowią też przepisy kodeksu cywilnego – art. 140 kc i art. 144 kc, gdyż decyzja o lokalizacji zjazdu kształtuje stosunki na nieruchomości, co będzie miało to wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 22 kwietnia 2013 r., zapadły z naruszeniem art., 149 § 3 kpa.
Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia. Jednak złożenie przez określony podmiot wniosku i wznowienie postępowania powoduje – jeszcze przed wydaniem takiego postanowienia – wszczęcie tzw. postępowania wstępnego. Na tym etapie czynności organu administracyjnego ograniczają się wyłącznie do zbadania, czy wskazana w podaniu przyczyna wznowienia mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa, i czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie, określony w art. 148 § 1 i 2 oraz 145a § 2 kpa. Ponadto organ obowiązany jest zbadać, czy podanie złożone zostało przez podmiot, któremu przysługuje prawo strony.
W przypadku zaistnienia wskazanych przesłanek, na podstawie art. 149 § 1 kpa, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, natomiast brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 kpa.
Podkreślić jednak należy, że w przypadku gdy podstawą wznowienia jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, odmowa wznowienia postępowania może nastąpić jedynie, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Natomiast gdy kwestia legitymacji składającego wniosek nie jest bezsporna i zachodzi potrzeba jej badania, to nieuchronnie powoduje to przejście do merytorycznej oceny powołanej przesłanki niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i wznowienia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 233/08, oraz z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 149/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podobnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, publ. LEX nr 43747), gdzie wskazano, że jeżeli podmiot, który wnosi podanie uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonego już po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. A zatem ocena wniosku o wznowienie postępowania, opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa de facto pod względem wystąpienia ewentualnych negatywnych przesłanek podmiotowych, winna nastąpić wyłącznie na drugim etapie postępowania, na którym dokonuje się merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, chyba że – jak wskazuje się w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym – brak przymiotu strony jest oczywisty.
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2012 r. o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] wskazując, że będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału.
Mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko judykatury należy stwierdzić, że organ błędnie zastosował art. 149 § 3 kpa odmawiając wznowienia postępowania.
Ocena przymiotu strony skarżącej winna nastąpić na etapie oceny merytorycznej wniosku o wznowienie, którą organ administracji władny jest przeprowadzić dopiero po wznowieniu postępowania.
Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 29 ustawy o drogach publicznych wyłączne jest stosowanie art. 28 kpa w zakresie ustalania stron tego postępowania. To, że co do zasady wnioskujący o zgodę na lokalizację zjazdu są jedynymi stronami postępowania nie oznacza, że także inny podmiot może dowodzić istnienia po jego stronie interesu prawnego w oparciu o art. 28 kpa.
Mając na względzie powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono, jak w sentencji.