Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. S. oraz M.S. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. (dawny nr [...]) na budynek gospodarczy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające narusza przepisy prawa procesowego w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Organ wyjaśnił, że w toku postępowania toczącego się przed organem powiatowym, PINB [...] wydał postanowienie nr [...] z dnia [...].08.2012 r., którym nałożył na W.S. obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.
W związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2013 r. zobowiązano W. S. do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów ich sporządzenia.
WINB [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2014 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia W.S. na postanowienie organu powiatowego nr [...] z dnia [...].08.2012 r., a postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2014 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu powiatowego nr [...] z dnia [...].12.2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17.02.2015 r., w sprawie VII SA/Wa 881/14 uchylił zaskarżone postanowienie [...] WINB nr [...] z dnia [...].03.2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Wyrokiem z dnia 16.12.2015 r., w sprawie VII SA/Wa 1450/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie [...] WINB nr [...] z dnia [...].03.2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
W konsekwencji powyższego PINB [...] decyzją nr [...] r. z dnia [...].06.2016 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego.
Po rozpatrzeniu odwołania J. S. i M. S. organ odwoławczy stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem.
Obowiązkiem organu stosownie do art. 77 § 1 Kpa jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa).
WSA w wyroku z dnia 17.02.2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 881/14 wskazał, iż organ powiatowy w toku postępowania nie ustalił, czy istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, a jeśli tak, to kiedy to nastąpiło i czy nastąpiło samowolnie.
Organ powiatowy nie wypełnił zaleceń sądu i umorzył postępowanie administracyjne bez przeprowadzenia zaleconego powyższym wyrokiem postępowania dowodowego. PINB [...] w wydanej decyzji nie odniósł się też do wniosków zgłaszanych przez pozostałych współwłaścicieli w toku postępowania.
W aktach sprawy, poza wypisem z rejestru gruntów, nie ma żadnego dokumentu świadczącego o próbie pozyskania przez organ I instancji ww. informacji od właściwych organów administracji.
WSA w Warszawie wskazał, iż likwidacja skutków ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku winna być przeprowadzona - po możliwie najdokładniejszym ustaleniu czasu dokonania zmiany - z zastosowaniem odpowiednich przepisów. Organ odwoławczy wskazał, że PINB [...] winien przy ponownym prowadzeniu postępowania jednoznacznie wyjaśnić powyższe kwestie bowiem lakoniczne uzasadnienie skarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 Kpa. Organ zaznaczył, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 Kpa, zaś przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego pozbawiałoby strony postępowania instancyjnej kontroli zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. złożył W.S. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną interpretację i zastosowanie w sprawie, oraz naruszenie art. 8 poprzez dalsze prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do władzy publicznej a także naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowanie rażąco przewlekle.
W skardze skarżący wskazał, że sprawa administracyjna jest efektem sporu rodzinnego dotyczącego podziału odziedziczonej nieruchomości oraz że prawidłowo organ powiatowy doszedł do wniosku, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wystarczający, a kolejne wnioski zgłaszane przez uczestników postępowania nie są zasadne i nie przyczynią się do wyjaśnienia sprawy. Tym samym nie można uznać, ze organ powiatowy naruszył przepisy art. 77 § 1 i 80 Kpa.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Sąd w niniejszym postępowaniu badał decyzję [...] WINB z [...] lipca 2016 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego.
Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji [...] WINB z [...] lipca 2016 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a.
W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w powołanym przepisie i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09 (Lex nr 745366) "skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji".
Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także w aktualnym stanie prawnym.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zgodzić należy się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] naruszył obowiązek wynikający z przepisów postępowania, a to w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Obowiązkiem organu stosownie do art. 77 § 1 Kpa jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa).
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należy także treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004).
Wskazać również trzeba, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r. I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.
Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Zasada ta obowiązuje także organ orzekający, który będąc związany wykładnią prawa w sprawie nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania.
Podsumowując, obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciąży na organie administracyjnym i na sądzie ponownie rozpatrującym tą samą sprawę, gdyż zgodnie z art. 170 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu wiąże sąd, który je wydał, a także strony i inne sądy oraz organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie zarówno orzekające w sprawie organy, jak i orzekający aktualnie w sprawie Sąd związane są wykładnią zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 881/14, który wskazał, że organ powiatowy w toku postępowania nie ustalił, czy istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, a jeśli tak, to kiedy to nastąpiło i czy nastąpiło samowolnie. W uzasadnieniu ww. wyroku zawarto bardzo dokładne wskazania, co organ winien zrobić. Treść uzasadnienia wyroku jest bardzo klarowna, a wskazówki w nim zawarte zrozumiałe. WSA w Warszawie wskazał również, iż likwidacja skutków ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku winna być przeprowadzona - po możliwie najdokładniejszym ustaleniu czasu dokonania zmiany - z zastosowaniem odpowiednich przepisów.
Organ powiatowy nie wypełnił zaleceń sądu i umorzył postępowanie administracyjne bez przeprowadzenia zaleconego powyższym wyrokiem postępowania dowodowego. PINB [...] w wydanej decyzji nie odniósł się też do wniosków zgłaszanych przez pozostałych współwłaścicieli w toku postępowania. W pismach z dnia [...].04.2016 r. i z dnia [...].04.2016 r. J. S. i M.S. wnosili m. in. o wystąpienie do Biura Geodezji i Katastru o przesłanie dokumentacji przedmiotowego budynku sprzed 2007 r. co pozwoliłoby ustalić, czy doszło do zmiany kwalifikacji budynku.
W aktach sprawy, poza wypisem z rejestru gruntów, nie ma żadnego dokumentu świadczącego o próbie pozyskania przez organ I instancji ww. informacji od właściwych organów administracji, czyli o jakichkolwiek próbach ustalenia stanu faktycznego.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie nieuwzględnienie i niewypełnienie wskazań zawartych w wyroku Sądu powoduje, że za słuszne należy uznać stanowisko organu odwoławczego. Nadto, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej.
Konkludując, w ocenie Sądu Wojewódzkiego niezasadnie zarzucono w skardze naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, gdyż organ ten prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi celem przeprowadzenia postępowania co do meritum sprawy.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), skargę oddalił.