Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. S. i P. K., reprezentowanych przez J. M., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] maja 2018 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności - utrzymał w mocy własną decyzję.
Uzasadniając orzeczenie, GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił stwierdzenia, na wniosek ww. osób, nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek M. S. i P. K., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. i R. M. pozwolenia na budowę budynku letniskowego rekreacji indywidualnej wraz z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi oraz miejscami postojowymi dla samochodów osobowych na działkach nr ew. [...] i [...] (obecnie działka [...]) w P., gmina R. Po przeanalizowaniu akt sprawy oraz złożonego wniosku, GINB wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste.
Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.
W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.
W ocenie GINB, Wojewoda [...] nie dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzając, że decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, o których stanowi ww. przepis. O tym, czy naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, a powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie tej sprawy.
Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2006 r. nr 156, poz. 118 - według stanu na dzień wydania kwestionowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Z akt sprawy wynika, że L. M. i R. M. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...] i [...]) na cele budowlane. Przepisy prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 718). Od wejścia w życie znowelizowanych przepisów obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku.
W związku z powyższym, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości.
GINB podkreślił, że w judykaturze wyrażony jest pogląd, zgodnie z którym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega kontroli w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ byłoby to całkowicie sprzeczne z istotą uregulowania art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z wyrokiem NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1321/16, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji publicznej może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie.
Złożone przez inwestorów oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było kwestionowane w postępowaniu zwykłym przez ówczesnych współwłaścicieli działki inwestycyjnej, którzy brali udział w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Żaden z nich nie złożył odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r., nr [...], jak również w późniejszym okresie nie kwestionował prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Te rozważania zostały wzięte też pod uwagę przez organ wojewódzki w weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji z [...] sierpnia 2015 r. W związku z tym, w ocenie GINB, nie można stwierdzić, że Wojewoda [...] rażąco naruszył prawo stwierdzając, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust 4 pkt. 2 Prawa budowlanego.
GINB wyjaśnił też, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1321/16 "Niewyjaśnianie przez organy administracji prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane nie stanowi rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie jest jednoznaczny w swej treści i sam ten fakt powoduje, że jego ewentualne naruszenie, co do zasady nie może mieć charakteru rażącego".
Wójt Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2004 r., nr [...] ustalił na wniosek L. i R. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego z usługą rekreacji indywidualnej z przyłączami w P. na działkach nr ew. [...] i [...]. (zmienionej kolejnymi decyzjami Wójta Gminy [...]).
Dlatego – zdaniem GINB - organ wojewódzki nie miał podstaw, żeby stwierdzić rażące naruszenie przez organ stopnia podstawowego wymagań wynikających z art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Analiza akt sprawy nie wykazała, aby organ wojewódzki rażąco naruszył prawo stwierdzając, że kontrolowana przez niego decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r., nie uchybia w stopniu rażącym przywołanym wyżej unormowaniom. Parametry projektowanego budynku letniskowego z usługami rekreacji indywidualnej nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...], o warunkach zabudowy. W szczególności nie stwierdzono kwalifikowanego naruszenia ustaleń ww. decyzji o warunkach zabudowy dotyczących nieprzekraczalnej linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy - do 20% powierzchni terenu, bez tarasów i schodów zewnętrznych, wraz z zabudową istniejącą (projektowana - 18% - Projekt budowlany - str. 4); szerokości elewacji frontowej budynku głównego - do 12 m (projektowana - 9,30 m - Projekt budowlany -Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. 1); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (do jej gzymsu lub attyki) - wysokość elewacji budynku przy okapie - do 3,5 m (projektowana - 3,09 m - Projekt budowlany - Przekrój A-A - nr rys. 6); geometrii dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 35° do 45° (projektowany - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 40° - Projekt budowlany - str. 4 i 5); wysokości kalenicy budynku głównego - do 8 m nad poziomem terenu (projektowana - 7,97 m - Projekt budowlany - Przekrój A-A - nr rys. 6); wysokości i układu kalenic lukarn - prostopadle do głównych i 1,5 m poniżej kalenicy głównej (projektowana - prostopadle i 1,05 m poniżej kalenicy głównej); rodzaju zabudowy - wolnostojąca, parterowa z poddaszem użytkowym (maksymalnie dwie kondygnacje) możliwe podpiwniczenie (projektowana - zabudowa wolnostojąca, parterowa z poddaszem użytkowym - Projekt budowlany - Przekrój A- A - nr rys 6); powierzchni terenu biologicznie czynnej - co najmniej 50% powierzchni terenu (projektowana - 77,79% - Projekt budowlany - str. 4); dostępu do dróg publicznych; zapewnienia miejsc parkingowych w granicach działek nr ew. [...] i [...] w ilości co najmniej równej ilości projektowanych pokoi gościnnych (projektowane - 8 miejsc postojowych - Projekt budowlany - str. 6, Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. 1).
GINB nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją organu stopnia podstawowego rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 - według stanu prawnego na dzień wydania kwestionowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2, który stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować, co do zasady, w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Inwestycja nie naruszała rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość miejsc postojowych od granic działek budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) warunków technicznych. Ponadto, wbrew zarzutowi skarżących, projektowana inwestycja nie naruszała rażąco § 271 (usytuowanie budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Naniesiony na mapie (znajdującej się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) budynek usytuowany w odległości 1 metra od projektowanego budynku, przeznaczony jest do rozbiórki (zob. Projekt budowlany - Projekt Zagospodarowania Terenu - str. 8). Stosownie do § 273 pkt. 1 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się, z zastrzeżeniem § 249 ust. 6, jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Organ wojewódzki nie miał podstaw, aby uznać, że organ stopnia podstawowego rażąco naruszył wymagania ustanowione w przywołanych wyżej przepisach art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego.
Zatwierdzony projekt budowlany został zaprojektowany i sprawdzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Jednocześnie projektant złożył oświadczenie o zgodności projektu z obowiązującymi normami i przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Urząd Morski w S. postanowieniem z [...] listopada 2009 r., uzgodnił w zakresie swej właściwości, projekt decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. i R. M. pozwolenia na budowę budynku na obszarze pasa ochronnego brzegu wód morskich.
Ponowna analiza akt sprawy doprowadziła GINB do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. nie jest obarczona również żadną z pozostałych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem datowanym na 16 sierpnia 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając decyzje GINB w całości. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 140 k.c. - przez "niewypełnienie funkcji kontrolnej i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2009 r. (...), podczas gdy wydana przez Starostę decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ została wydana mimo, iż inwestorzy, wobec braku wyrażenia zgody na inwestycję przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ingeruje ona w prawo własności pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy inwestycja z uwagi na pominięcie zasad zarządu rzeczą wspólną, a nadto usytuowanie domku letniskowego rażąco narusza przepisy bezpieczeństwa pożarowego".
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, zasądzenie kosztów i "dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] Karny z dnia [...].12.2017 r. sygn. akt [...], na okoliczność treści, a w szczególności na okoliczność ustalenia, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które zostało złożone przez inwestorów powinno było wzbudzić wątpliwości organu w zakresie rzeczywistego przysługiwania inwestorom prawa do dysponowania nieruchomością, sposobu i treści złożonego oświadczenia, braku wyrażenia przez współwłaścicieli zgody na realizację obiektu obejmującą wyburzenie domku letniskowego".
Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnili, że przedmowa nieruchomość stanowi współwłasność skarżących, inwestorów i innych osób. Budynek letniskowy stanowi współwłasność L. i R. M.; został wybudowany w odległości 0,7 m - 1,25 m od wybudowanego przed 1995 r. budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 11,3 x 3,3 111 stanowiącego współwłasność skarżących. W stosunku do budynku skarżących nigdy nie została wydana jakakolwiek ostateczna decyzja o rozbiórce.
Skarżący stoją na stanowisku, że Wojewoda [...] rażąco naruszył prawo stwierdzając, iż kontrolowana przez niego decyzja nie uchybiła w stopniu rażącym przepisom warunkującym możliwość wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Skarżący nie zgodzili się z GINB, że weryfikacja bądź nieuwzględnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje. Organ zaprezentował w tym zakresie tylko jeden pogląd wyrażony przez NSA, tymczasem analiza orzecznictwa jednoznacznie wskazuje, że organ przy weryfikacji nie jest tak ograniczony w możliwościach działania jak twierdzi GINB. Organ ma większe możliwości weryfikowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niż wynika to z zacytowanego orzeczenia.
Skarżący powołali się na wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 425/15 i z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2403/14 i wyrażoną tam tezę, że gdy złożone przez stronę oświadczenie budzi wątpliwości organu, organ zobowiązany jest do wyjaśnienia, czy inwestorowi rzeczywiście prawo to przysługuje i jest władny ustalić, czy złożone oświadczenie znajduje oparcie w stosownych dokumentach, w tym w księdze wieczystej sporządzonej dla konkretnej nieruchomości. Zdaniem skarżących, w ocenie NSA już sama wątpliwość co do oświadczenia inwestora rodzi zobowiązanie po stronie organu do jego zweryfikowania.
Fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nic była kwestionowana przez strony postępowania nie oznacza, że wyraziły one zgodę i dały przyzwolenie na korzystanie przez inwestorów M. z nieruchomości w celach budowlanych. Zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane powinna być jasna, jednoznaczna, udzielona na piśmie, dotyczyć konkretnego inwestora i konkretnej inwestycji, zaś przestrzeganie tych wymagań należy do obowiązków organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę (w tym zakresie przywołali wyrok NSA z dnia 28.10.2016 r., II OSK 108/15).
Brak kwestionowania decyzji nie jest także przesłanką wskazująca na fakt, że złożone oświadczenie nie dawało podstaw do wzbudzenia u Starosty [...] i Wojewody [...] wątpliwości co do kompletności złożonego przez inwestorów oświadczenia. Powinno ono wzbudzić wątpliwość, bo nie zostało złożone w sposób prawidłowy i jedynie wskazywało na fakt, że nieruchomość stanowi współwłasność. Oświadczenie nie zawierało zgody pozostałych współwłaścicieli, a jak ustalił sam organ, zgoda taka nigdy nie była inwestorom udzielana, w tym także na dokonanie rozbiórki budynku.
Zdaniem skarżących, potwierdzeniem tego jest postanowienie Sądu Rejonowego w G., Wydział [...] Karny, sygn. akt [...], w którym Sąd ten podkreślił, że R. i L. M. wypełnili jedynie część formularza, która zawierała ich dane osobowe oraz oświadczenie o dysponowaniu przez nich nieruchomością na zasadzie współwłasności, zaś do oświadczenia dołączono listę współwłaścicieli nieruchomości, odpowiadającą stanowi na dzień sporządzenia oświadczenia. Pozostała część formularza, u; tym również dotycząca oświadczenia osób je sporządzających odnośnie dysponowania zgodą współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia nie została przez nich wypełniona, o czym świadczy przede wszystkim to, że nie wypełnili oni oświadczenia w zakresie daty wniosku o pozwolenie na budowę. W tej sytuacji nie można przyjąć, iż R. i L. M. wskazali, jakoby posiadali zgodę współwłaścicieli na wyburzenie jednego z domków.
Skarżący przeprowadzili też rozważania odnośnie wydanej – ich zdaniem – "zgody na rozbiórkę budynku zawartej w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej Państwu M.".
Wątpliwości dotyczące posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinien był także wzbudzić przedmiot zamierzenia inwestycyjnego, który dotyczył budowy, jak i rozbiórki części domku. Rozbiórka obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. Jeśli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 k.c. Jak zaś wskazał w wyroku IV SA/Po 326/18 z dnia 13 czerwca 2018 r. WSA w Poznaniu, organ administracji jest uprawniony do dokonania samodzielnej oceny czy dana czynność stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. Skarżący przywołali też inne orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące konieczności uzyskania zgody na czynność przekraczającą zwykły zarząd – zarówno w aspekcie budowy, jak i rozbiórki.
Wątpliwości organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę a także kontrolującego tą decyzję Wojewody [...] powinno było wzbudzić, widoczne już na pierwszy rzut oka, niekompletne wypełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ujawniające fakt, że nieruchomość jest przedmiotem współwłasności z jednoczesnym niezałączeniem do dokumentacji zgody pozostałych współwłaścicieli na przedmiotową inwestycję wymaganej przy czynnościach przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną.
W takim stanie rzeczy, stwierdzenie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji należy uznać za rażące naruszenie prawa. Wobec faktu, że nieruchomość stanowi współwłasność, kwestia ta powinna była być badana w pierwszej kolejności jako najbardziej elementarna dla sprawy. GINB również zupełnie pominął tą okoliczność.
Skarżący nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że "rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją GUNB" są zgodne z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek będący przedmiotem pozwolenia na budowę został zlokalizowany w odległości wprost sprzecznej z wymogami, a dokładnie § 271, z którego wynika, że minimalna odległość pomiędzy budynkami musi wynosić 8,0 m, tymczasem odległość między dwoma obiektami, wskutek wybudowania nowego obiektu przez państwa M. wynosiła 0,7 m - 1,25 m. To wybudowanie domku przez Państwa M. spowodowało powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, w tym w szczególności niebezpieczeństwa pożarowego, a nie fakt, że przed 1995 r. wybudowano domek stanowiący obecnie własność skarżących.
Jakkolwiek na projekcie zagospodarowania terenu zostały oznaczone budynki "do wyburzenia", to nie zostały objęte przedmiotowym pozwoleniem. Do projektu budowlanego nie została załączona decyzja, która stanowiłaby podstawę do rozbiórki budynku. Organ ustalił więc zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, pomimo iż okoliczność od której ta zgodność tak naprawdę zależy (rozbiórka budynku) nie została ustalona i zatwierdzona decyzją odpowiedniego organu, a więc jest przyszła i niepewna. Tym samym, organ dokonał rozstrzygnięcia w sprawie, w której w ogóle nie był władny orzekać i stwierdził, że budynek i tak będzie podlegał rozbiórce, ponieważ projektant w taki, a nie inny, sposób oznaczył go w projekcie.
Organ nie podjął się zweryfikowania i ustalenia, czy istnieją podstawy prawne do zobowiązania inwestorów do rozbiórki budynku i czy została wyrażona zgoda na rozbiórkę przez pozostałych właścicieli budynku. Tym samym doszło do sytuacji, w której dla wkroczenia w cudze prawo własności i zadecydowania o jego bycie wystarczające jest stwierdzenie przez architekta w projekcie, iż budynek będzie podlegał rozbiórce, co narusza konstytucyjnie chronione prawo własności.
W myśl art. 140 k.c. właściciel w korzystaniu ze swojej nieruchomości jest ograniczony przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Uzupełnieniem tego prawa jest art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który zaznacza, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W przypadku współwłasności każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli.
Budynek, który miał podlegać rozbiórce, był budynkiem postawionym legalnie i stanowiącym współwłasność różnych osób. Organ zupełnie pominął tą kwestię, zignorował zasady zarządu i dysponowania nieruchomością wspólną i z nieuzasadnionych przyczyn dał prym możliwości realizowania inwestycji przez dwóch z współwłaścicieli, która narusza prawo własności innych osób. Taką sytuację należy uznać za rażące naruszenie prawa.
Rozwiązania projektowe objęte decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r. nr [...], które nie dają podstawy prawnej do rozbiórki budynku znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. J. w P., są wprost sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa i organ powinien był stwierdzić nieważność wspomnianej decyzji.
Wojewoda [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa polegającego na stwierdzeniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę domku letniskowego przez Państwa M. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Z uwagi na wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego, projektowany budynek powinien być usytuowany w odległości 8 metrów od sąsiedniego budynku tymczasem faktyczna odległość jest mniejsza niż jeden metr. Treść przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i odnosi się do konkretnych, poddających się weryfikacji jednostek miary. Uznanie takiego rozwiązania za zgodne z prawem jest oczywiście z prawem sprzeczne.
Zaakceptowanie pozostawania w obrocie prawnym decyzji naruszającej tak podstawowe prawa gwarantowane prawem należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa.
Nawiązując do skutków ekonomicznych i gospodarczych wydanej decyzji, skarżący stwierdzili, że decyzja powoduje przyznanie dwóm ze współwłaścicieli uprawnienia do wyłącznego dysponowania nieruchomością z pominięciem pozostałych współwłaścicieli. Takie skutki ekonomiczno-gospodarcze są nie do zaakceptowania w państwie prawa i stanowią rażące naruszenie prawa.
Fakt, iż Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż stwierdzenie naruszenia prawa nie wymagało szczegółowej (kompleksowej) analizy przepisów prawa. Wojewoda nie dopełnił swojego obowiązku i nie dokonał prawidłowej kontroli legalności wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, ponieważ zaakceptował wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z rażący m naruszeniem przepisów prawa. W związku z powyższym, wobec wagi i oczywistości naruszenia prawa przez Wojewodę [...], GINB powinien był stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie naruszała prawa, zaś skarga była niezasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kontrola decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. i R. M. pozwolenia na budowę budynku letniskowego. Sąd kontroluje w niniejszym postępowaniu prawidłowość decyzji GINB z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...], którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2018 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r., odmawiającej stwierdzenia, nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r.
GINB, wydając obie decyzje w sprawie nie naruszył prawa materialnego i procesowego (art. 6 k.p.a.); w szczególności orzekł z należytym uwzględnieniem stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), zebrał i rozważył w sposób poprawny wszelkie dowody niezbędne dla merytorycznego orzeczenia (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.).
Zarzuty skargi i twierdzenia skarżących zmierzały w istocie do kolejnej już próby wykazania, że to Starosta [...] naruszył rażąco prawo w postaci art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego zatwierdzając małżonkom M. projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę domku letniskowego. Wadliwość decyzji tego organu miała polegać na tym, że nie zakwestionował on złożonego przez inwestorów oświadczenia o przysługiwaniu prawa dysponowania gruntem na cele budowlane – czego nie zweryfikował Wojewoda [...] w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym i GINB w kolejnym postępowaniu nadzwyczajnym.
Stanowisko skarżących i podnoszone przez nich argumenty nakazują więc tut. Sądowi ocenę, czy podnoszone kwestie miały wpływ na legalność zaskarżonej decyzji GINB. Rozpoznawana bowiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skarga – jak już wskazano powyżej - odnosi się nie do decyzji Starosty [...] i Wojewody [...], ale do decyzji GINB, w której zakres merytorycznych rozważań organu nadzoru nie obejmował podstaw udzielenia pozwolenia na budowę, ale zawężony został do oceny zaistnienia w decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. wad kwalifikowanych, nakazujących jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
W rzeczywistości, skarżący usiłują zakres rozważań w sprawie zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji sprowadzić do tego, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo sama jest obarczona wadą nakazującą stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Stanowiska takiego nie można jednakże podzielić, bo objęcie przez GINB decyzji Wojewody [...] postępowaniem nadzwyczajnym nie powoduje możliwości utożsamiania wad kwalifikowanych, które tę decyzję Wojewody mogły ewentualnie obarczać - z wadami odnoszącymi się do zaskarżonej decyzji GINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że niedopuszczalne jest na zasadzie "piętrowej" nieważności postępowań we wszczętym postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ prawidłowości decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2018 r. sygn. II OSK 1255/16; wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r. sygn. I OSK 1145/15; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 941/14; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18 – CBOSA).
Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2017 r. sygn. II OSK 298/16 (CBOSA), decydujące znaczenie dla określenia zakresu sprawy zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności innej decyzji, która według wnioskodawcy rażąco narusza prawo, ma ustalenie tego, do czego w istocie należy odnosić przywołane wyżej pojęcie "naruszenia".
Za "prawo" w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. uznaje się przepisy prawa materialnego, normy kompetencyjne i ustrojowe, jak również przepisy procesowe regulujące tryb postępowania administracyjnego w rozpatrywanej przez organ sprawie administracyjnej (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 667).
Słusznie też zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18 (CBOSA) na to, ze "jednoznaczne i oczywiste zanegowanie "stanu prawnego", będące istotą wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - w przypadku wielopiętrowej struktury postępowania, a więc, gdy badaniu pod kątem nieważności podlega decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji – odznacza się określoną specyfiką. Rażące naruszenie prawa w tym przypadku należy odnieść wyłącznie do sprawy stwierdzenia nieważności decyzji, która jest regulowana przepisami rozdziału 13 Działu II k.p.a. Materialnoprawną podstawę decyzji orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym stanowi art. 156 § 1 i 2 k.p.a. określający wady kwalifikowane decyzji, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności oraz przesłanki wyłączające taką sankcję. Formalnoprawny charakter mają przepisy procesowe regulujące postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ nadzoru, jak też przepisy określające organ właściwy do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (art. 157 § 1 k.p.a.), czy też formę jego zakończenia (art. 158 § 1 k.p.a.).
Powyższe powoduje, że rażąco naruszać prawo (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) będzie decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji, jeżeli przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru w oczywisty sposób naruszył obowiązki, jakie na nim spoczywają w zakresie nakazującym ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją zaistniały przesłanki nieważności określone w katalogu opisanym w art. 156 § 1 k.p.a.".
Skoro więc GINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zmierzające do zbadania sprawy i nie naruszył swych zasadniczych obowiązków procesowych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie nadzwyczajne, to nie można skutecznie prawnie zarzucać mu naruszenia zasad postępowania administracyjnego.
Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, naruszenie przez organ jego obowiązków może "przede wszystkim jednak polegać na rażącym naruszeniu przez organ nadzoru regulacji materialnoprawnej wyznaczającej treść rozstrzygnięcia, co odnosić trzeba do uczynienia podstawą badania kwestionowanej decyzji innych przesłanek aniżeli wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., ewentualnie do nadania im takiego rozumienia, które w sposób niebudzący wątpliwości nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 156 § 1 k.p.a." (op. cit.). Analiza akt sprawy nie pozwala jednak na uznanie, aby GINB takiego naruszenia swych obowiązków (a w konsekwencji prawa) się dopuścił orzekając w tej sprawie zaskarżoną decyzją.
Słusznie wskazał w uzasadnieniu swej decyzji GINB, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie służy ponownej weryfikacji prawidłowości załatwienia sprawy co do istoty, ale rozważeniu, czy określoną decyzję obciążają ciężkie wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Ta sama reguła dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej - w innym postępowaniu administracyjnym – stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Dlatego też należy uznać, że charakter prawny sprawy wszczętej wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, czyni procesowo nieskutecznymi merytoryczne, negatywne oceny skarżących w zakresie rzekomej nieprawidłowości wydanego pozwolenia na budowę i wad oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, złożonego w postępowaniu zwykłym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę na niedopuszczalność podnoszenia w niniejszym postępowaniu zarzutów, które polegają na wykazywaniu wad obciążających wydane pozwolenie na budowę. Badając, czy w sprawie zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją organu nadzoru, orzekając na wniosek strony podważającej odmowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej organ nadzoru swoje oceny powinien odnosić wyłącznie do kontrolowanego postępowania nadzorczego.
Stąd też zarówno zarzut naruszenia art. 140 i 199 k.c., jak i art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wykraczał poza dopuszczalną w tym postępowaniu ocenę zaskarżonej decyzji GINB.
Ponadto, podkreślić należy, że w wyroku z dnia 16 maja 2018 r. sygn. II OSK 1598/16 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że postępowanie nieważnościowe nie jest "trzecią instancją" pozwalającą na merytoryczną ocenę sprawy administracyjnej załatwionej decyzją ostateczną, gdyż zakres stosownych rozważań organu nadzoru powinien zostać zawężony jedynie do oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych. Podobnie w sytuacji, gdy strona wnosi o to, by przeprowadzenie merytorycznej oceny ostatecznej decyzji administracyjnej nastąpiło w "czwartej instancji", gdyż tak należy określić zainicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z uwagi na dostrzeganie wadliwości tkwiącej w tej pierwotnej decyzji.
Wszelkie jednak zarzuty, podnoszone przez skarżących i sposób ich ujmowania jednoznacznie wskazują na to, że skarżący w sposób zupełnie odmienny postrzegają zakres badania przez organ nadzoru wadliwości zaistniałych w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej – dlatego były nieuzasadnione.
Tut. Sąd zwraca ponadto uwagę, że przypisywane Staroście [...] błędy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przenoszone następnie na kolejne organa administracji orzekające w postępowaniach nadzwyczajnych, w zakresie "niesprawdzenia" złożonego przez inwestorów oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, mogły stanowić przedmiot oceny Wojewody [...] na etapie kontroli w postępowaniu odwoławczym. Jednakże na etapie kontroli decyzji tego organu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie nadzwyczajnym - a nie odwoławczym - ich rozważenie w sposób przez skarżących oczekiwany było niedopuszczalne.
Z przyczyn omówionych powyżej treść postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., załączonego w kopii do skargi, nie miała też w niniejszej sprawie znaczenia.
GINB w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zawarł liczne uwagi i wnioski, które wskazują na brak przyczyny prawnej, która nakazywałaby Wojewodzie [...] stwierdzenie nieważności udzielonego pozwolenia na budowę. Dlatego też GINB w postępowaniu nadzwyczajnym nie stwierdził nieważności decyzji Wojewody, gdyż nie dopatrzył się, aby w sposób rażący naruszała ona którykolwiek z punktów art. 156 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na uwadze wyznaczony przepisami zakres sprawy objętej złożoną skargą. Zaskarżona decyzja GINB z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...], jak i decyzja GINB z [...] maja 2018 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nie naruszały ani prawa materialnego, ani procesowego. Zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.
Argumenty skarżących w rzeczywistości miały zaś po raz kolejny i to w kolejnym postępowaniu nadzwyczajnym dowodzić nielegalności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. i R. M. pozwolenia na budowę budynku, a więc Sąd uznał je za wykraczające poza granice badanej sprawy.
Sąd wziął też pod uwagę, że – jak wynika z akt sprawy – skarżący zarzutów podnoszonych dopiero w postępowaniach nadzwyczajnych nie podnosili ani w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, ani w zwykłym trybie odwoławczym. Oczywiście, żaden przepis nie nakazuje stronie zgłaszania ewentualnych zarzutów w postępowaniu zwykłym. Tym niemniej, strona, która w postępowaniu zwykłym nie kwestionuje podstaw lub prawidłowości rozstrzygnięcia powinna liczyć się z tym, że jej późniejsze zarzuty nie zostaną uznane za wystarczające dla uchylenia wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej; zwłaszcza w postępowaniu o charakterze nadzwyczajnym, jakim jest sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji.
Co więcej, strona taka powinna liczyć się z faktem, że niepodniesione w postępowaniu zwykłym zarzuty okażą się bezskuteczne w kolejnym już postępowaniu nadzwyczajnym – a więc, jak w sprawie niniejszej, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia na budowę.
Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.