Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B.Z. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] nakładającą na M. L. obowiązek wykonania robót budowlanych przy będącej w budowie tablicy reklamowej w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez: wykonanie ławy betonowej o wymiarach 360 x 100 cm i wysokości 40 cm posadowionej na głębokości 100 cm, a od strony działki nr ewid. [...] – podpór ukośnych osadzonych w ww. ławie, wykonanie powyższych robót wynika z opracowanej oceny technicznej osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane.
W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ wojewódzki przedstawiając przebieg postępowania podał, iż organ powiatowy wszczął i prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy tablicy reklamowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] u zbiegu ulic [...] i [...] w [...]. W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2014 r. oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości realizowana jest budowa tablicy reklamowej o długości ok. 15,08 m i wysokości słupów ok. 4,3 m – 4,6 m od poziomu terenu. W dniu kontroli wykonane były stopy betonowe zalane równo z poziomem gruntu oraz instalowane w nich słupy stalowe z profili zamkniętych. Słupy ustawione są w odległości ok. 1,5 m od granicy działki, 8,0 m od chodnika. Na budowę ww. tablicy M.L. posiadał skuteczne zgłoszenie z dnia [...] listopada 2013 r., dokonane w Starostwie Powiatowym w [...]. I dalej, organ wojewódzki wskazał, że PINB w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne, a następnie – po rozpatrzeniu odwołania B.Z., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. uchylił w trybie art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego powyższe rozstrzygnięcie.
W następstwie powyższego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy budowie tablicy reklamowej oraz nałożył na niego obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót i inwentaryzacji budowlanej wraz z opinią techniczną wykonanych prac oraz uzgodnieniem z właścicielem sieci wodociągowej. W dniu [...] maja 2014 r. inwestor przedłożył opinię techniczną przedmiotowej tablicy sporządzoną przez osobę z uprawnieniami. W takim stanie i w oparciu o wskazaną opinię, organ powiatowy wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.
Przedstawiając własną ocenę sprawy, organ wojewódzki wskazał w pierwszej kolejności na to, iż sprawa wymagała załatwienia w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Postępowanie przewidziane w tych przepisach zwane jest postępowaniem naprawczym i ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz -ewentualnie- jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Organ wojewódzki podał przy tym, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż inwestor prowadzi roboty przy budowie tablicy reklamowej na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia [...] listopada 2013 r. W związku zaś z faktem, że na realizację przedmiotowego nośnika reklamowego - z uwagi na jego gabaryty oraz konstrukcję - wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie jedynie skuteczne zgłoszenie, organ I instancji słusznie stwierdził, że w sprawie należy zastosować ww. przepisy trybu naprawczego.
Organ wskazał dalej, że z dostarczonej przez inwestora na żądanie organu I instancji oceny technicznej wynika, iż konieczne jest dokończenie inwestycji, poprzez wykonanie ławy betonowej oraz podpór ukośnych osadzonych w tej ławie. Wskazał przy tym na treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Podał nadto, że postępowanie naprawcze nie jest ukierunkowane na likwidację samowoli budowlanej, o tej bowiem traktuje art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, a jedynie na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych.
W skardze na tą decyzję, skarżąca – B.Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego, a także art. 50-51 tej ostatniej ustawy.
W uzasadnieniu skargi wywiodła, iż sprawa dotyczy samowoli budowlanej i winna być prowadzona w trybie uregulowanym w art. 48 Prawa budowlanego. Podniosła też, że inwestor wprawdzie dokonał zgłoszenia, ale odstąpił od warunków w nim określonych, tj. wykonał budowę niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Wskazała, iż w jej ocenie sprawa winna zakończyć się wydaniem nakazu rozbiórki. Podała jednocześnie, że ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, gdy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, co w tym przypadku ma miejsce.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 135 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w sprawie przede wszystkim co najmniej przedwcześnie (bo w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe) przyjęto, iż dla doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem wystarczy nałożenie obowiązku wykonania konkretnych robót, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Przypomnieć na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2014 r. Orzeczenia te wydane zostały w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i dotyczyły realizowanej inwestycji polegającej na budowie tablicy reklamowej na działce o nr ewid. [...] w [...]. Mocą tych decyzji nałożono na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych przy będącej w budowie tablicy reklamowej w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez: wykonanie ławy betonowej o wymiarach 360 x 100 cm i wysokości 40 cm posadowionej na głębokości 100 cm, a od strony działki nr ewid. [...] – podpór ukośnych osadzonych w ww. ławie, wykonanie powyższych robót wynika z opracowanej oceny technicznej osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane.
Bezsporne w sprawie pozostaje, iż na wykonanie ww. tablicy reklamowej, inwestor – M. L. w dniu [...] listopada 2013 r. dokonał zgłoszenia, które to przez organ architektoniczno-budowlany zostało przyjęte bez sprzeciwu. Stąd, po upływie 30 dni od dnia dokonania tego zgłoszenia, mógł przystąpić do realizacji inwestycji. Niemniej, prace określone w ww. zgłoszeniu wymagały uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), albowiem nie są ujęte w wyjątkach od tej zasady, przewidzianych w art. 29 i nast. Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, po dokonaniu zgłoszenia mogą być realizowane wyłącznie roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. W niniejszej sprawie inwestor przystąpił do realizacji budowli, tj. wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego wymienionego w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a tego rodzaju inwestycja polegająca na budowie (a nie na instalacji), wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nieprawidłowe zachowanie inwestora w tym zakresie, musiało w konsekwencji skutkować uruchomieniem postępowania naprawczego, przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Roboty budowlane prowadzone były wprawdzie zgodnie ze zgłoszeniem (przyjętym bez sprzeciwu organu), ale nieprawidłowym, wobec brzmienia art. 29 omawianej ustawy. Sytuację tę normuje art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który to wskazuje, iż tryb naprawczy (uregulowany w art. 50-51 omawianej ustawy), ma zastosowanie w przypadku robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.
1. W konsekwencji, w analizowanym przypadku brak jest możliwości zarzucenia inwestorowi działania w warunkach samowoli budowlanej, do której znajduje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, że w sprawie nie występuje potrzeba ingerencji organu nadzoru budowlanego. Organ ten ma obowiązek sprawdzić wykonane prace i doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, a to w ramach ww. art. 50-51 Prawa budowlanego.
Wobec powyższego, Sąd nie stwierdził, aby postępowanie w sprawie prowadzone było w nieprawidłowym trybie. W tym też kontekście nie podzielił zarzutów skargi, w tym zarzutu dotyczącego art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie.
Niemniej, Sąd uznał, iż działając w sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły wyczerpującej analizy i co najmniej przedwcześnie przyjęły, że jedyne obowiązki jakie winny obciążać inwestora, to te wynikające z przedłożonej przez niego oceny technicznej i polegające na wykonaniu konkretnych robót budowlanych w celu doprowadzenia do zakończenia inwestycji.
W ocenie Sądu nałożenie wskazanego powyżej obowiązku wykonania konkretnych robót budowlanych, a to w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, należało poprzedzić wyczerpującą oceną co do zgodności inwestycji z przepisami. Ocena przedmiotu postępowania winna obejmować więc nie tylko kwestie techniczne, na których wyłącznie skupiły się organy orzekające w sprawie, ale też kwestie prawne, jak chociażby wykazanie się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wprawdzie organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2//10, nie może żądać od inwestora oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., ale wcale nie oznacza to, że nie powinien badać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zwrócił na to uwagę m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11 (Lex nr 1219261). W aktach sprawy brak jest zaś dokumentów potwierdzających tytuł prawny inwestora do działki inwestycyjnej.
Ocena ta winna obejmować także przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprzeczność inwestycji z planem miejscowym wyklucza bowiem możliwość przywrócenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, i uzasadnia wydanie nakazu jego rozbiórki (na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Dostrzec zaś trzeba, iż uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p. n. "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. [...]), reguluje kwestie związane z realizacją szyldów, reklam. Te drugie dopuszcza, ale tylko na określonym terenie i - nie większe niż określonej wielkości (v. § 6).
Sąd nie przesądza, iż wskazany plan miejscowy ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a jedynie dostrzega, że prawo miejscowe może wskazaną kwestię, związaną z dopuszczeniem na danym obszarze reklam, różnie normować, a ma to niewątpliwie istotne znaczenie w przypadku legalizacji takiego obiektu.
W omawianej sprawie, powinna znaleźć wyjaśnienie również kwestia związana z usytuowaniem tablicy w ewentualnej kolizji z siecią wodociągową. W postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżąca złożyła do akt pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego w [...] Spółka z o.o. w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., z którego wynika, iż wymienione przedsiębiorstwo nie wydawało żadnych warunków technicznych dotyczących reklamy u zbiegu ulic [...] i [...] w [...] na działkach nr ewid. [...] i [...]. Tymczasem z dokumentacji przedstawionej przez inwestora wynika, iż prezes zarządu ww. Spółki uzgodnił pozytywnie lokalizację ww. reklamy. Uczynił to umieszczając stosowną adnotację na mapie inwentaryzacji (v. ocena techniczna przy sprawie powiązanej z niniejszą, o sygn. akt VII SA/Wa 1611/14, dotyczącej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych).
Tym samym, postępowanie w sprawie należało przeprowadzić w szerszym zakresie, uwzględniającym chociażby ww. kwestie i od tego uzależnić wybór jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy przy tym podkreślić, iż nie ma żadnego racjonalnego powodu, by różnicować warunki prawne i inaczej w konsekwencji traktować osobę ubiegającą się o pozwolenie na budowę, a inaczej osobę, która takiego pozwolenia nie uzyskała (mimo to przystąpiła do budowy na podstawie nieprawidłowego choć skutecznego zgłoszenia), a w stosunku do której uruchomiono postępowanie naprawcze. Nie ma bowiem żadnych powodów, by przyjąć, iż w tej drugiej sytuacji warunki winny być uproszczone, mniej sformalizowane, niż w przypadku podmiotu postępującego zgodnie z przepisami.
W konsekwencji Sąd uznał, iż w sprawie zabrakło właściwego postępowania wyjaśniającego, a wobec tego nie sposób stwierdzić, czy w ogóle przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nadawało się do legalizacji. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż użycie w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było co najmniej przedwczesne.
Orzekając ponownie, organ powiatowy winien uwzględnić poczynione uwagi Sądu i w sposób wyczerpujący, przy zastosowaniu reguł procesowych zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dokonać ustaleń faktycznych w sprawie, niezbędnych dla określenia, czy sporny obiekt (i na jakich warunkach) nadaje się do legalizacji.
Dopiero właściwe ustalenia faktyczne i prawne, te ostatnie oparte na obowiązujących przepisach prawa, w szerokim znaczeniu, pozwolą na prawidłowe zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego.
W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.