Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków na podstawie art. 89 ust. 2, art. 92 ust. 6, w związku z art. 7 pkt. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162,poz. 1568, ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., ustawy Prawo budowlane (Dz.U z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 106 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Starostwa Powiatowego w [...] - uzgodnił rozbudowę obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] gmina [...].
H. R. w piśmie z dnia 27 kwietnia 2012r.,(data wpływu [...] maja 2012r.) wniósł do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenie na to postanowienie. Wskazał, że bez własnej winy został pominięty w postępowaniu zakończonym ww. postanowieniem. Powołał się na ustalenia w tym przedmiocie, zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011r., (sprawa o sygnaturze akt VIISA/Wa 1422/12).
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r, znak:[...] -. działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2 i art. 134, w związku z art. 144 k.p.a. – ustawy kodeksu postępowania administracyjnego - stwierdził niedopuszczalność opisanego wyżej zażalenia.
Organ odwoławczy podniósł, że zażalenie wpłynęło po terminie i na postanowienie ostateczne. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zaskarżone postanowienie zostało doręczone inwestorowi w dniu 2 stycznia 2009 r., zatem ostatnim dniem na wniesienie zażalenia był dzień 9 stycznia 2009 r. Po tym terminie zaskarżone postanowienie stało się ostateczne. W przedmiotowej sprawie termin do wniesienia zażalenia dla stron postępowania upłynął z dniem 9 stycznia 2009 r. Tym samym postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r., w związku z brakiem zażaleń wniesionych w ustawowym terminie, stało się ostateczne z dniem 10 stycznia 2009 r.
W ocenie organu, odwołanie H. R. z dnia 27 kwietnia 2012r., złożone w stosunku do postanowienia, które stało się ostateczne jest niedopuszczalne, a okoliczność ta stanowi przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. R. wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.
Skarżący podniósł, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pominął fakt, iż jako osoba, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu uzgodnieniowym przed Kierownikiem Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], nie mając wiedzy na temat podjętego postanowienia, nie mógł wnieść w tym terminie zażalenia. Dopiero po otrzymaniu informacji o wydanym postanowieniu mógł w terminie obowiązującym, wystąpić z zażaleniem na postanowienie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Ponadto skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012r., (sprawa – VII SA/Wa 1422/12), w którym Sąd odniósł się do wadliwości postepowanai zakończonego ww. postanowieniem.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. - ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270- dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.
Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów prawa i jako takie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Jak omówiono to powyżej, przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu.
Zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. Natomiast w niniejszej sprawie pierwsza faza badania wniesionego odwołania zakończyła się negatywnie. Kognicja Sądu ogranicza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.
Wskazać należy, że bezsprzecznie w sprawie, gdy pismo skarżącego czytać wprost jako zażalenie, to wpłynęło ono z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Jednak okoliczności niniejszej sprawy, każą zbadać to pismo w taki sposób, żeby umożliwić skarżącemu pełną ochronę jego praw.
Organy praworządnego państwa, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, maja obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
Organy mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają ponadto nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).
Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia, co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody.
Należy podkreślić, że w świetle powołanych wyżej zasad nie można przyjąć, że organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. To, dopuszczalne nie jest - mogłoby doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W razie jednak, gdy w okolicznościach danej sprawy, wniosek może budzić wątpliwości organu administracji publicznej, co do zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, LEX nr 266429).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie tego, co było faktycznym zamiarem skarżącego, kiedy składał pismo zatytułowane "zażalenie". Powyższy obowiązek organu był tym bardziej oczywisty, że z treści pisma skarżącego z dnia 27 kwietnia 2012r., zatytułowanego "zażalenie" wynika, iż skarżący powołuje okoliczność, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, a ta wprost stanowi przesłankę wznowieniową, w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z tego obowiązku organ nie wywiązał się.
Sąd stoi na stanowisku, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku, powinno stanowić zaś wystarczającą podstawę do uchylenia orzeczenia, jako dotkniętego wadami procesowymi - naruszeniem ww. przepisów prawa.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ mając na uwadze treść powyższych rozważań Sądu, wyjaśni jaki był rzeczywisty cel złożenia przez skarżącego pisma z dnia 27 kwietnia 2012r. i dopiero w świetle tych ustaleń dokona oceny czynności procesowej skarżącego i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Kierując się powyższa argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 p.p.s.a.