Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 2, w związku z art. 156 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., poz. 1071 ze zm. zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., zwaną dalej Prawo budowlane z 1974 r.) stwierdził, że decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] września 1992 r., nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny i zezwalająca I. W. na budowę pawilonu handlowego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w R., wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdził jej nieważności, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Odwołanie od powyższej decyzji nadzorczej złożył W. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania W.P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 1992 r., nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że bezspornym jest, że I. W. występując o wydanie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w R. nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji wbrew dyspozycji art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi rażące naruszenie prawa, które skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tego względu nie ma możliwości prawnych, aby tak rażące naruszenie prawa mogło ulec konwalidacji, a decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] września 1992 r., nr [...] mogła pozostać w obrocie prawnym. Stosownie zaś do art. 160 K.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 K.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie.
Na powyższą decyzję I. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie.
Skarżąca zarzuciła, że na podstawie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 1992 r., nr [...], której nieważność stwierdził organ odwoławczy, wybudowała pawilon handlowy. W 1993 r. zgłosiła przystąpienie do jego użytkowania, które trwa do chwili obecnej - od ośmiu lat. Podniosła, że własność przedmiotowej nieruchomości nabyła w drodze zasiedzenia, a jego stwierdzenie jest przedmiotem toczącej się przed Sądem Okręgowym w W. sprawy o sygn. akt. [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. pełnomocnik skarżącego J. W. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia przed Sądem Rejonowym w P. o sygn. akt [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
O wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 1992 r., nr [...] wystąpił pismem z dnia 28 grudnia 2001 r. W. P. Do podania dołączył zawiadomienie Sądu Rejonowego dla W. M. Wydział VII Ksiąg Wieczystych w W. z dnia [...] listopada 1992 r., z którego wynika, że w księdze wieczystej o numerze Kw. VIII. [...] w dniu [...] września 1992 r. wpisano w dziale I oznaczenie nieruchomości: "Nieruchomość nie zabudowana o pow. 04 ha, 38 arów, 91 metrów kwadratowych - położona w mieście i gminie R."; zaś w dziale II własność: "D. S., c. P. i S. w ½ części oraz W. P., syn P. i S. w ½ części" oraz pismo Urzędu Gminy w R. z dnia 15 sierpnia 1990, nr [...], skierowane do Komisariatu Policji w R. o treści "W odpowiedzi na pismo w sprawie nieruchomości znajdującej się w R. Al. [...] Urząd Gminy w R. wyjaśnia, że w rejestrach geodezyjnych i podatkowych figurują pod poz. [...] – Ob. W. I. i I. działka nr [...] o pow. 0,04 ha i ½ budynku o wartości 15.221 tys.(...) nabyte na umowę i z tego tytułu opłacają podatki".
Nadto w trakcie postępowania nadzorczego organy przeprowadziły dowód z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na dzień [...] lutego 1997 r., z którego wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej nr Kw. VIII [...] o powierzchni 0,0922 jest W. P. (syn P. i S.) w ½ części udziału oraz H. D. (córka Z. D.) w ½ części udziału. W wypisie tym wskazano pod pozycją "stan władania" imiona i nazwiska sześciu osób, w tym miedzy innymi I.W. w udziale do 3/18 części.
W aktach administracyjnych brak jakiekolwiek dokumentu z którego by wynikało kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 7 września 1992 r.
Wszczynając postępowanie nadzorcze, jak i w toku całego tego postępowania, organy obu instancji traktowały jako strony postępowania: I. W.- będącą stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] września 1992 r. oraz składającego podanie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji W. P., wywodzącego swój interes prawny z tytułu własności do działki nr [...]. Pominęły natomiast okoliczność, że w dniu złożenia podania o wszczęcie postępowania nadzorczego, jak wynika z opisanych wyżej dokumentów, w szczególności zawiadomienia Sądu Rejonowego dla W. M. Wydział VII Ksiąg Wieczystych w W. z dnia [...] listopada 1992 r. oraz z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na dzień [...] lutego 1997 r. W. P. był jedynie współwłaścicielem przedmiotowej działki w ½ części.
Zauważyć należy, że stroną postępowania jurysdykcyjnego jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu (art. 28 K.p.a.). Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. oznacza w istocie związek miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy.
W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną stanowił art. 29 pkt 5 Prawa budowlanego z 1974 r. na podstawie którego została wydana decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] września 1992 r., nr [...]. Przepis ten stanowił, że "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością (...)".
W związku z tym organy powinny były zapewnić udział w postępowaniu wszystkim współwłaścicielom, nie tylko W. P.. Obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium ciąży na organach administracji publicznej i wynika z art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 61 § 4 K.p.a. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Natomiast przed sądem administracyjnym naruszenie prawa przez organy administracji publicznej dające podstawę do wznowienia postępowania skutkuje uwzględnieniem skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.).
Oprócz wskazanych wyżej uchybień organy badając przesłanki nieważności decyzji przedwcześnie przyjęły, że doszło do rażącego naruszenia art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r., chociaż nie ustaliły jednoznacznie, kto był właścicielem spornej działki nr [...] w dniu [...] września 1992 r. (tj. w dniu wydania decyzji przez Wójta Gminy R.). Znajdujące się w aktach administracyjnych opisane wyżej zawiadomienie Sądu Rejonowego dla W. M. Wydział VII Ksiąg Wieczystych z dnia [...] listopada 1992 r., przedstawia stan własności nieruchomości na dzień [...] września 1992 r., natomiast decyzja Wójta Gminy R. została wydana dziesięć dni wcześniej, tj. w dniu [...] września 1992 r. Organy zatem nie wyjaśniły sprawy kto był właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji przez Wójta Gminy R. Ponadto nie wzięły pod uwagę w swojej ocenie całości zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego sprawy, który w pewnym stopniu wskazuje na okoliczność, że I. W. i jej mąż dysponowali przedmiotową nieruchomością.
Przede wszystkim wynika to z pisma Urzędu Gminy R. z dnia 15 sierpnia 1990 r. skierowanego do Komisariatu Policji w R., wskazującego, że I. i I. W. nabyli przedmiotową nieruchomość w drodze umowy i to stanowiło tytuł do pobierania od nich podatków od tej nieruchomości. Ponadto z pozwolenia z dnia [...] lutego 1958 r. na wykonanie robót budowlanych na działce o nr ew. [...] wydanego na rzecz I. W., męża I. W. Przyjąć więc należy, że organy naruszyły art. 7, 77, 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., bowiem nie wyjaśniły należycie sprawy.
Powyższe wskazuje, że organy dopuściły się naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu nadzoru będzie prawidłowe ustalenie kręgu właścicieli nieruchomości i zapewnienie im czynnego udziału w sprawie na prawach strony. Następnie przeprowadzenie postępowania dowodowego, które pozwoli na jednoznaczne ustalenie, kto był właścicielem działki o nr ew. [...] w dniu [...] września 1992 r. oraz kto był uprawniony do dysponowania nią w tym dniu. Ocena zgromadzonych dowodów i przeprowadzonych na ich podstawie ustaleń powinna pozwolić organowi na dokonanie prawidłowej subsumcji, czyli stwierdzenia czy została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażącego naruszenia prawa, tj. art. 29 pkt. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 p.p.s.a.