Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. L. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...].01.2017r. nr [...], nakazującą J. i P. L. doprowadzenie w podanym terminie budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem i umorzył (wszczęte z urzędu) postępowanie.
Organ wskazał, że w związku z pismem J. K. PINB przeprowadził 13.12.2016r. kontrolę, podczas której stwierdził, że ww. budynek leży ścianą z 3 otworami okiennymi (1,50m x 1,50m - 2 szt. i 0,70 m x 1,50 m - 1 szt.) w odległości 40 cm od ogrodzenia z działką J. K. nr ew. [...] i Współwłaścicielka działki nr [...] – J. L. oświadczyła, że budynek istnieje od 1974 r. bez zmian.
Na wezwanie organu J. L. złożyła dokumentację i oświadczyła, że w projekcie uwzględnione były ww. okna.
WINB wskazał, że uzyskał oryginał projektu budowlanego wraz z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny usytuowania budynku mieszkalnego typ WB - 3144 oraz pisemną zgodę właściciela działki sąsiedniej z 29.08.1974r., na budowę z oknami przy granicy. J. L. oświadczyła, że obiekt oddano do użytkowania prawdopodobnie w 1974r., ale nie zachowały się lub nie zostały przekazane dokumenty potwierdzające oddanie budynku do użytku.
Dalej przytoczył § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując na wymaganą odległość ściany budynku z otworami okiennymi od granicy działki sąsiedniej (4m). Należałoby zatem uznać, że ww. budynek narusza przepisy ww. rozporządzenia. Takie stanowisko zajął PINB w [...] wydając decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Zdaniem [...]WINB, stan faktyczny i dokumentacja, nie dają jednak podstaw do prowadzenia postępowania. Przede wszystkim na realizację ww. budynku uzyskano decyzję z [...].09.1974r. zatwierdzającą (dla S. W.) plan realizacyjny. Do decyzji dołączono projekt typowy [...] oraz pisemną zgodę właściciela działki sąsiedniej na budowę z oknami przy granicy. Z projektu wynika, że w ścianie od działki o nr ew. [...] przewidziano trzy otwory okiennych. Należy zatem uznać, że inwestycja została wybudowana legalnie i zgodnie z dokumentacją projektową. W ocenie [...]WINB nie można także stwierdzić, że budynek nie został legalnie oddany do użytku, pomimo iż nie odnaleziono w archiwach pozwolenia na użytkowanie. Z powyższych względów prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50-51, nie znajdowało uzasadnienia.
Według [...]WINB ww. dokumenty stanowią o dalece idących przygotowaniach właściwych podmiotów do prawidłowej realizacji inwestycji, co świadczy o zachowaniu wszelkich warunków formalno - prawnych przy realizacji tego typu obiektów. Z uwagi na znaczny upływ czasu (1974 r.), fakt zaginięcia pozwolenia na użytkowanie należy uznać za uprawdopodobniony. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, iż pozwolenia w ogóle nie było. Ponadto uprzednio obowiązujące przepisy nie nakładały na inwestora, właściciela czy też zarządcę obowiązku przechowywania dokumentów budowy. Okoliczności te upoważniają do przyjęcia, iż inwestycja nie tylko nie stanowi samowoli budowlanej, lecz została także legalnie oddana do użytku i wykonana zgodne z dokumentacją projektową. O powyższym może świadczyć również adnotacja na planie zagospodarowania działki dotycząca akceptacji przez Urząd Gminy w [...] planu dobudowy budynku gospodarczego. Tym samym postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję złożyli T. K. i J. K. domagając się jej uchylenia jako sprzecznej z obowiązującymi przepisami oraz zgromadzonymi dowodami oraz utrzymania w mocy decyzji PINB.
Nie do przyjęcia - w ocenie skarżących - jest twierdzenie, że zgoda właściciela działki nr [...] obejmowała akceptację posadowienia budynku w takiej odległości, skoro dokumenty sporządzone przed wydaniem pozwolenia na budowę określały tę odległość na 2,5 m od granicy (decyzja z dnia [...].IX.74). Zgodnie z przepisami wykonawczymi nie była możliwa zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości na odstępstwo. Okoliczność tą pominął [...]WINB.
Według stron, nie była również dopuszczalna zgoda właściciela działki nr [...] na posadowienia budynku w granicy, ponieważ takie usytuowanie byłoby możliwe wyłącznie, gdyby pozwolenie obejmowało dobudowanie budynku do istniejącego uprzednio na działce nr [...], a była ona w tym czasie niezabudowana.
Brak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazuje, że decyzja ta nie została nigdy wydana. Po zakończeniu budowy inwestor był nie tylko zobowiązany zgłosić zakończenie budowy, ale i ujawnić w księdze wieczystej. Do wniosku o ujawnienie budynku należało załączyć decyzję o dopuszczeniu budynku do użytkowania. Brak takiego ujawnienia prowadzi do niezgodności stanu nieruchomości wpisanego do księgi wieczystej ze stanem faktycznym, co powoduje konsekwencje prawne.
Organ poprzestał na wystąpieniu z zapytaniem o decyzję o dopuszczeniu budynku do użytkowania, ale nie sprawdził księgi wieczystej w celu ustalenia, czy zostały w niej zapisane informacje wymagane prawem. Oznacza to, że [...]WINB nie dopełnił obowiązku kompletnego i bezspornego wyjaśnienia wszystkich okoliczności przed wydaniem zaskarżonej decyzji a domniemania zawarte w jej uzasadnieniu pozbawione są podstaw prawnych i faktycznych.
Zdaniem skarżących, realizacja budynku nastąpiła zatem w warunkach samowoli budowlanej, której usunięcie nie wymaga uciążliwych czynności.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2017r. nakazującą - w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - doprowadzenie w podanym terminie budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem i umarzającą.
Podkreślić zatem na wstępie trzeba, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym roboty te nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy zatem obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Tryb postępowania dotyczący prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), w pierwszej kolejności wymaga od organu nadzoru budowlanego dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, mających na celu wykazanie, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w opisany sposób. Z kolei z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie tego przepisu organ musi szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił.
Następnie musi ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, oraz ustalić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.
Tym samym zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, że według niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń organów przedmiotowy budynek został zrealizowany w oparciu o ostateczną, pozostająca w obrocie prawnym, decyzję z [...] września 1974r. zatwierdzającą plan realizacyjny. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że przewidziano usytuowanie obiektu ścianą z trzema otworami okiennymi w odległości 2,5 m od działki sąsiedniej. Ponadto, inwestor realizując budynek jeszcze bardziej zbliżył go do granicy z działką o nr ew. [...], bo na odległość 40 cm.
Niewątpliwie powyższe ustalenia nie dawały podstaw organowi odwoławczemu do stwierdzenia, że inwestycja została wykonana zgodnie z dokumentacją projektową. W sposób całkowicie nieuprawniony [...]WINB przy tym założył, że skoro dokumenty stanowią o dalece idących przygotowaniach właściwych podmiotów do prawidłowej realizacji inwestycji, co świadczy o zachowaniu wszelkich warunków formalno - prawnych przy realizacji tego typu obiektów, to okoliczności te upoważniają do przyjęcia, iż inwestycja nie tylko nie stanowi samowoli budowlanej, ale i została legalnie oddana do użytku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie zatem wybór jednego z trybów wymienionych w art. 51 Prawa budowlanego, którego zastosowanie pozwoli doprowadzić sporny obiekt do stanu zgodnego z prawem.
Wobec mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł jak w sentencji.