Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku E. i R. Z., wstrzymał wykonanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] (zatwierdzającą projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. Z. [...] w G. oraz zezwalającą na wznowienie robót budowlanych) i nakazującej E. i R. Z. rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał bowiem, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż organ wojewódzki wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] nakazującą rozbiórkę - rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], wydana była na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego - zatwierdzała projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego i udzielała pozwolenia na wznowienie robót. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał E. i R. Z. rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego.
Takie rozstrzygniecie, zdaniem organu nadzoru, zostało wydane przedwcześnie, z pominięciem postępowania przewidzianego w art. 49 Prawa budowlanego, tj. z pominięciem obowiązku wezwania inwestora do usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., wystąpili W. O. i M. O. Podnieśli, iż kwestionowana w trybie nieważności decyzja była prawidłowa w świetle m.in. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunków technicznych oraz braku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], utrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w mocy.
Ponownie wskazał, iż organ wojewódzki uznając, że przedłożona dokumentacja jest niekompletna, uchylił decyzję organu I instancji i nakazał rozbiórkę obiektu, mimo, że inwestor nie był wzywany na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, do uzupełnienia stwierdzonych braków. Natomiast zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, obowiązkiem organu było wezwanie strony do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie. Dopiero po jego bezskutecznym upływie terminu organ mógł wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ nadzoru powołał się przy tym na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 991/08.
Podniósł także, iż zasadność wstrzymania wykonania decyzji kwestionowanej w trybie stwierdzenia nieważności, została potwierdzona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], utrzymanej w mocy ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...].
Z postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie zgodzili się W. O. i M. O. wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumentację zaprezentowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na niemożność legalizacji spornej inwestycji w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów warunków technicznych oraz braku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką o nr ew. [...]. Twierdzili, iż z tych przyczyn zaniechanie wezwania inwestorów do uzupełnienia braków nie miało żadnego wpływu na wynik prowadzonego postępowania, nie stanowiło w szczególności rażącego naruszenie prawa, natomiast przyczyniło się do uniknięcia dalszej przewlekłości prowadzonego od 1996 r. postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] lipca 2010 r., wydane w oparciu o art. 159 § 1 k.p.a., w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...].
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, co do zasadności wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji organu stopnia wojewódzkiego.
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W doktrynie podkreśla się, że wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej na postawie art. 159 § 1 k.p.a. jest obligatoryjne, o ile organ stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro bowiem celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność.
Zaznaczyć także należy, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego wyżej art. 159 § 1 k.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, iż decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje bowiem dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Organ wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a., wystarczy jedynie uzasadnione przypuszczenie (prawdopodobieństwo) wystąpienia takiej wady.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że prawdopodobieństwo wystąpienia wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. miało miejsce, wydając zaś zaskarżone postanowienie organ wskazał na nie, wypełnił zatem obowiązki proceduralne i materialnoprawne wynikające z treści art. 159 § 1 k.p.a.
Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], jak wskazał organ, wydana była na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Zatwierdzała projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego i udzielała E. i R. Z. pozwolenia na wznowienie robót. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu stopnia powiatowego i na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorom rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego. Organ wojewódzki uznał bowiem, że przedłożona przez inwestorów dokumentacja jest niekompletna, uchylił decyzję organu I instancji i nakazał rozbiórkę obiektu, mimo tego, że inwestorzy nie byli wzywani na podstawie art. 49 ust 3 Prawa budowlanego, do uzupełnienia stwierdzonych braków.
Taki sposób postępowania organu II instancji doprowadził do sytuacji, że decyzja orzekająca o nakazie rozbiórki nigdy nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, co w konsekwencji pozbawiło inwestorów możliwości dochodzenia swoich praw przed organami nadzoru budowlanego obu instancji.
Powyższe wskazywało, iż zachodzi prawdopodobieństwo, że organ wojewódzki rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Tym samym postanowieniu wstrzymującemu wykonanie decyzji prawdopodobnie dotkniętej wadą nieważności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa.
Na marginesie dodać należy, iż za prawidłowością podjętego przez organ rozstrzygnięcia przemawia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1692/10, który oddalił skargę W. O. oraz M. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...].
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.