Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. D. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. odmawiającą stwierdzenia, na wniosek J. D., nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] maja 1985 r. udzielającej M. K. pozwolenia na budowę budynku, mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr ew. [...] w [...].
Na wstępie organ przedstawił zasady postępowania nieważnościowego i powołując art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) wskazał, że pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością. Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony rodzin Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor był obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego to prawo.
Inwestor nie złożył odpisu dokumentu potwierdzającego prawo do działki nr ew. [...]. We wniosku wskazał, że jest właścicielem działki w [...], zgodnie z aktami notarialnymi Nr [...] i Nr [...] r., jednak takich dokumentów nie ma w aktach. Doszło więc do naruszenia wyżej powołanych przepisów.
Organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa i wskazał, że wprawdzie powołane wyżej przepisy nie wymagają wykładni, a naruszenie jest bezsprzeczne, jednak uchybienia te nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Z akt wynika bowiem, że w dacie wydania badanej decyzji M. K. był współwłaścicielem działki [...] z tytułu małżeńskiej wspólności ustawowej. Organ podkreślił, że w takim przypadku udziały małżonków nie są określone i każdy z nich może bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka, co wynika z art. 36 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.). Rozporządzenie przez jednego z małżonków nieruchomością na cele budowlane nie przekroczyło czynności zwykłego zarządu, bowiem nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego, a tylko wówczas można mówić o takim przekroczeniu. Nie była zatem wymagana zgoda na budowę również od drugiego małżonka.
Następnie organ powołał § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia i stwierdził, że działka inwestora zgodnie z obowiązującym wówczas Planem Przestrzennego Zagospodarowania Gm. [...] (uchwała z [...] marca 1982 r. [...]) leżała na terenie nr [...], przeznaczonym pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej.
Ponadto stwierdził, że z projektu nie wynika, aby inwestycja naruszała rażąco rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62) wg stanu na [...] maja 1985 r. Usytuowanie obiektu nie narusza rażąco § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowił, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki.
Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.
Budynek od strony południowo-wschodniej oddalony jest od granicy z działką sąsiednią (droga) o 13,5 m, od strony południowo-zachodniej ścianą oddzielenia p.poż. bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...]i przylega do budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, natomiast od strony północno-zachodniej o ok. 54,5 m od granicy z działką nr ew. [...]. Położenie obiektu od południowego-zachodu w granicy z działką o nr ew. [...] było dopuszczalne na mocy § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, który stanowił, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w § 12 ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu (tj. aż do granicy), z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.
Organ stwierdził, że możliwość przylegania budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich, wynika z wykładni § 12 ust. 2 i § 13 ww. rozporządzenia.
Przepis § 13 ust. 2 wskazuje, że pomimo wymogu zachowania odległości 8 m od budynku istniejącego na działce sąsiedniej dopuszczono możliwość projektowania budynków gospodarczych przylegających do budynków tego samego rodzaju na działkach sąsiednich, usytuowanych w granicy. Skoro ww. przepis ograniczając możliwość sytuowania budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią (§ 13) dopuszcza możliwość przylegania budynków do siebie (pomimo wymogu zachowania 8 m), to tym bardziej dopuszczalne jest sytuowanie w ten sposób budynków mieszkalnych. Możliwość sytuowania obiektów mieszkalnych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką została bowiem dopuszczona szerzej, niż dla budynków gospodarczych.
Pomimo braku dokumentacji nie budziło również wątpliwości organu, że położenie obiektu od płn - wsch nie uchybia rażąco ww. przepisom, gdyż zlokalizowano go w "ostrej" granicy z pasem gruntu o szer. 3 m, będącym drogą dojazdową. Organ stwierdzi, że niezależnie od tego, częścią której z działek jest powyższy pas ([...], czy [...]), to usytuowanie budynku jest zgodne z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia.
Organ podkreślił, że orzecznictwo dotyczące § 12 ust. 2 ww. nie jest jednolite.
Część orzeczeń wskazuje, że wyjątek wskazany w ww. przepisie zachodzi tylko wtedy, gdy sąsiadująca z działką inwestora nieruchomość jest zabudowana, a istniejący na niej obiekt budowlany usytuowany jest w odległościach podanych w tym przepisie. Jednak w wyroku z 13 lutego 2001 r., SA/Rz 2241/99, NSA stwierdził, że możliwa jest lokalizacja obiektu z naruszeniem powyższych odległości, również w sytuacji, gdy na sąsiedniej działce nie ma zabudowań.
Oznacza to, że w przypadku naruszenia ww. przepisu nie można przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
Organ dodał, że z projektu nie wynika, aby w ścianie północno-wschodniej zaprojektowano luxfery, a nawet gdyby, to nie byłoby to naruszenie rażące, gdyż luxfery nie są otworami okiennymi.
Na koniec wskazał, że weryfikowana decyzja nie jest obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., a zarzuty odwołania o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem st. podstawowego oraz domniemanego fałszowania dowodów w sprawie mogą być podstawą wznowienia postępowania.
Skargę na powyższą decyzję złożył J. D. i wnosząc o uchylenie obu rozstrzygnięć, zarzucił naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 kpa poprzez ograniczenie oceny decyzji organu I instancji jedynie do art. 25 ust. 5 Prawa budowlanego i § 21 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r., co spowodowało, że nie rozważono wszystkich przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1985 r.;
- 2. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, odnośnie usytuowania działek w stosunku do działki inwestora, odległości budynku w stosunku do istniejących na terenach sąsiednich zabudowań oraz granicy z działką nr [...] będącą własnością skarżącego. Stan faktyczny jest niezgodny ze stanem z 1985 r., który ma odzwierciedlenie w aktach sprawy, a zwłaszcza dokumentacji załączonej do pisma z [...] maja 2010r,
- 3. art. 77 i 136 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie jego uzupełnienia wobec braków, na które skarżący wskazywał w odwołaniu,
- 4. § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. poprzez jego zastosowanie podczas gdy z dokumentów wynika, że usytuowanie budynku nastąpiło 0,40 m od granicy z działką nr [...],
- 5. § 13 ww. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do zasad lokowania budynków mieszkalnych, podczas gdy dotyczy on wyłącznie budynków gospodarczych.
Skarżący wskazał na błędne ustalenia organu odnośnie usytuowania budynku od strony północno - wschodniej, gdyż działka nr [...] w latach 1984-1985 nie istniała, bo powstała w 1991r z wydzielenia z działki nr [...] i jest własnością K. i R. D.. Działka ta nie graniczy z działką inwestora, ponieważ oddziela ją działka skarżącego nr [...]., co potwierdza mapa sytuacyjna i protokół graniczny z 1984r. Organ posługiwał się numerami działek, które w dniu wydania decyzji nie istniały.
Nadto, skoro organ nie mógł ustalić jednoznacznie przebiegu granic między działkami nr [...] i [...] odnośnie usytuowania budynku od strony północno - wschodniej, to nie miał podstaw do twierdzenia, że nie ma wątpliwości w tym zakresie.
Pomimo braków postępowania dowodowego organu st. podstawowego zaniechano jego uzupełnienia, czym naruszono art. 7 i 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
W ocenie skarżącego, dokonano błędnej wykładni § 12 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. Budynek nie ma jednolitej ściany od działki nr [...], obecnie nr [...], co obrazują przedłożone zdjęcia. Wyjątek od ust 1 § 12 przewiduje ust. 2 tego przepisu, który dopuszcza przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, zmniejszenie odległości określonych w ust. 1, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Błędnie zatem organ wskazał, że zmniejszenie odległości może nastąpić aż do granicy.
Organ powinien więc precyzyjnie określić odległość budynku mieszkalnego na działce [...] od granicy działki inwestora. Z uzasadnienia nie wynika, że odległość ta była większa niż 4 m. Co do możliwości przylegania do siebie budynków mieszkalnych, organ dokonał wykładni rozszerzającej § 12 ust. 2 w zw. z § 13 ww. rozporządzenia. Ostatni z przepisów dopuszcza możliwość wznoszenia budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki i tylko tych budynków dotyczy.
Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do kwestii ulokowania obiektu 40 cm od granicy z działką skarżącego nr [...]. Jedynie ogólnikowo wskazał, że północno - wschodnią elewację budynku zlokalizowano w ostrej granicy z pasem gruntu o szerokości 3m, będącym drogą dojazdową do działek.
Skarżący wskazał, że w ww. pasie gruntu została ustalona granica między działkami [...] i [...] (obecnie [...]). Stąd część tego gruntu stanowi własność skarżącego i jest częścią działki [...]. Działka nr [...] w latach 1984-1985 nie istniała zaś działka [...] znajduje się w zupełnie innym miejscu.
Organ nie ustalił w myśl § 12 ust. 2, czy na sąsiedniej działce istniała zabudowa, w jakiej odległości się znajdowała, czy zostały spełnione wszystkie warunki przewidziane w tym przepisie. Fakt wykorzystywania części działki skarżącego jako drogi nie ma wpływu na sytuowanie inwestycji na działce sąsiedniej.
Ulokowanie budynku 0,40 m od granicy zamknęło możliwość wybudowania domu dla dziecka skarżącego, gdyż byłoby to niezgodne z obowiązującymi przepisami.
Rozmiary działki inwestora pozwalały zlokalizować dom w innym miejscu, z drugiej strony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] maja 1985 r. udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego.
Na wstępie podkreślić trzeba, że w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe ustaleniu podlega jedynie kwestia, czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, a następnie ocena, czy stwierdzone naruszenie wyczerpuje jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu nadzoru musi się zatem opierać na wnikliwej ocenie zebranego materiału dowodowego, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż tylko jednoznaczne stwierdzenie nieistnienia wad kwalifikowanych decyzji może stanowić podstawę do odmowy stwierdzenia jej nieważności.
W związku z zarzutami skargi wyjaśnienia również wymaga, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie decyzji z treścią jednoznacznego i oczywistego przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności, a skutki prawne jakie wywołuje decyzja dotknięta taką wadą nie dając się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94 OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91).
Dodać przy tym trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru dokonuje kontroli decyzji uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania, w całokształcie zebranego wówczas materiału dowodowego, a postępowanie dowodowe prowadzi tylko w takim zakresie w jakim niezbędne jest ustalenie, czy badana decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ - z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie wyjaśnił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać bowiem trzeba, że badaną decyzją z [...] maja 1985 r. Naczelnik Gminy [...] udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego według projektu oznaczonego [...].
Natomiast zgodnie z § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - przepisy rozporządzenia nie znajdowały zastosowania do projektów budynków typowych, obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia.
W związku z powyższym do oceny zgodności weryfikowanej decyzji z przepisami tegoż rozporządzenia organy mogły przejść tylko po ustaleniu, że projekt [...] nie był projektem typowym obowiązującym w dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia.
Wprawdzie organ I instancji wskazał, że pozwolenie na budowę dotyczy "budynku typowego", jednak bez wyjaśnienia, czy został spełniony warunek, wymieniony w art. 3 pkt 2 dokonał oceny zgodności spornej inwestycji z przepisami ww. rozporządzenia.
W przypadku ustalenia, że projekt [...] nie był projektem typowym obowiązującym w dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia organy winny mieć na uwadze, że § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia nakazywał sytuować budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, dopuszczając zmniejszenie tej odległości do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie posiadała otworów okiennych lub drzwiowych.
Ustęp 2 § 12 wskazywał, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogły ulec zmniejszeniu, pod warunkiem, że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.
Przytoczone przepisy w sposób jednoznaczny i nie wymagający wykładni określały zatem odległości jakie winny być zachowane między obiektem planowanym, a zabudowa istniejącą na działkach sąsiednich. Powołane przez organ odwoławczy odosobnione orzecznictwo nie daje podstaw do przyjęcia, że pogląd sądów administracyjnych odnośnie stosowania § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia nie był ugruntowany i zgodny z jego literalnym brzmieniem.
Tak więc błędne było stanowisko, że przytoczony przepis wymagał wykładni prawa i wobec rozbieżności w orzecznictwie nie mógł być naruszony w stopniu rażącym.
Chybiona była również argumentacja organu odwoławczego dotycząca możliwości przylegania do siebie budynków mieszkalnych położonych na działkach sąsiednich, która zdaniem organu wynikała z § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, skoro dopuszczalność takiego sytuowania budynków, zgodnie z treścią tego przepisu, dotyczyła wyłącznie budynków gospodarczych.
W związku z powyższym usytuowanie spornego budynku mieszkalnego na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy z działką [...] dopuszczalne byłoby jednie w przypadku, gdyby istniejący na działce [...] budynek mieszkalny leżał w odległości co najmniej 8 m od budynku projektowanego.
W kontekście § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia organy winny dokonać również oceny, czy zachowane zostały wymagane odległości między budynkiem inwestora, a granicą z działką skarżącego nr ew. [...] (obecnie [...]), bądź odległości wymienione w ust. 2 § 12, jeśli działka skarżącego była zabudowana budynkiem mieszkalnym.
Ponowne rozpatrzenie sprawy będzie zatem wymagało ustalenia, w pierwszej kolejności, czy zatwierdzony decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] maja 1985 r. projekt, był projektem typowym, o którym mowa w § 3 pkt. 2 rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeśli powyższy warunek nie został spełniony organy winny dokonać oceny ww. decyzji z uwzględnieniem przedstawionej wyżej argumentacji Sądu - w kontekście przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji.