Uzasadnienie
Prezydent [...], postanowieniem nr [...] z dnia[...].09.2004r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego w Al. [...] w W..
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż organ został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania budynku znajdującego się na działce przy Al. [...] do rejestru zabytków.
Zdaniem organu rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, postępowanie w w/w sprawie zawieszono do czasu wydania decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków bowiem zgodnie z zapisami decyzji nr [...] z dnia[...].06.2003r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielofunkcyjnego z usługami w parterze przy AL [...] w W., inwestycja wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków na każdym etapie projektowym.
Na powyższe postanowienie wniosła zażalenie [...] Sp. z o.o., dowodząc, że w przypadku obiektów nie wpisanych do rejestru zabytków, a objętych jedynie ochroną konserwatorską, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje się w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, przy czym jest on zobowiązany zająć stanowisko w sprawie w terminie 30 dni. Nie zajęcie stanowiska w w/w terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.
Ponadto wnoszący zażalenie dowodzi, że 30 dniowy termin, przewidziany na zajęcie omawianego stanowiska w tej sprawie dawno minął. Niezależnie od powyższego, z formalnego punktu widzenia przedmiotowy budynek zdaniem wnioskodawcy nie jest objęty nawet ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ powyższy plan wygasł z końcem 2003 r.
Wojewoda[...] postanowieniem z dnia[...].12.2004r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie administracyjne w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne natomiast oznacza takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie. Zgodnie z obecnie obowiązującą linią orzecznictwa oznacza to, że rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego bez wydania rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (Wyrok NSA z dnia 21.09.2001r. Sygn. akt I SA 2314/00 LEX nr 55746).
W omawianej sprawie związek przyczynowo - skutkowy polega na tym, że wydanie przez organ I instancji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego z usługami w parterze w Al. [...] w W., opiera się na decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Natomiast w przedmiotowej sprawie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...].06.2003r., dla powyższej inwestycji wymagane jest uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków na każdym etapie projektowym. W związku z powyższym słusznym było wystąpienie przez organ I instancji do w/w organu z prośbą o przedmiotowe uzgodnienie.
Odnosząc się do argumentu skarżącego, kwestionującego zasadność uzgodnień organu I instancji z WKZ z uwagi na fakt wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określał, że w/w budynek jest objęty ochroną konserwatorską, organ wyjaśnia, że zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717) "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". Z akt sprawy wynika natomiast, że inwestor posiada przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem zarzut inwestora odnośnie braku planu miejscowego w tej sytuacji wydaje się być bezzasadny.
Skargę na postanowienie Wojewody [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku złożył inwestor spółka [...] zarzucając postanowieniu:
naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 3 i 4 ustawy prawo budowlane;
naruszenie prawa procesowego przez błędną wykładnię art. 97 § pkt 4
KPA.
Wskazując na te zarzuty spółka wnosi o uchylenie obydwu postanowień w całości i zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania wg norm przepisanych
Zdaniem skarżącej spółki w stosunku do obiektów nie wpisanych do rejestru zabytków, lecz jedynie objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę odnośnie do takiego obiektu wydaje się w uzgodnieniu z Konserwatorem. Przy czym Konserwator jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie w terminie 30 dni.
Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych (art. 39 ust. 3 i 4 prawa budowlanego).
Skarżący podnosi, że Wojewoda błędnie ocenił postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie prawa budowlanego (art. 39 § 3 i 4 prawa budowlanego) identyfikując je z postępowaniem wpisowym prowadzonym na podstawie Ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wojewoda cały czas jako do zagadnienia wstępnego - wbrew ustaleniom Prezydenta - odnosi się nie do postępowania wpisowego, ale do postępowania uzgodnieniowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków jest zagadnieniem wstępnym w przedmiocie postępowania dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Natomiast związek przyczynowo - skutkowy polega na tym, że wydanie przez organ I instancji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę opiera się na decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] 06.2003r, dla powyższej inwestycji wymagane jest uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków na każdym etapie projektowym. Dlatego słusznym było,zdaniem Wojewody, wystąpienie przez organ I instancji do w/w organu z prośbą o omawiane uzgodnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Na wstępie należy stwierdzić, że w przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd.
Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:
- a) postępowanie administracyjne jest w toku;
- b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;
- c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.
W razie wystąpienia łącznie trzech przesłanek organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie.
Prawo budowlane rozróżnia dwie sytuacje dot. objętych opieką konserwatorską:
- 1) w stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków - decyzję o pozwoleniu na budowę poprzedzać musi pozwolenie Konserwatora;
- 2) w stosunku zaś do obiektów niewpisanych, a objętych opieką Konserwatora - decyzja o pozwoleniu na budowę zapada w uzgodnieniu z Konserwatorem.
Przepisy nie regulują natomiast w sposób szczególny sytuacji, w której dopiero złożono wniosek o wpisanie budynku do rejestru zabytków.
Skarżący twierdzi, że do momentu zakończenia postępowania dokonaniem takiego wpisu przyjąć należy, że obiekt nie figuruje w rejestrze zabytków, co oznacza, że zastosowanie znajdują jedynie przepisy art. 39 § 3 i 4 prawa budowlanego, o ile w ogóle obiekt podlega ochronie. A zatem kwestia wszczętego postępowania o wpis nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego lub wydanie pozwolenia na budowę, lecz zagadnieniem odrębnym. Nie ma bowiem normatywnego związku przyczynowego pomiędzy tymi dwoma zagadnieniami i nie można stosować imperatywu z art. 97 § 1 pkt 4 KPA.
Zdaniem Sądu taki związek przyczynowy istnieje a wynik postępowania o o wpis obiektu do rejestru zabytków jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA dla postępowania o w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego w miejscu istniejącego budynku wybudowanego w XIX wieku.
Skargę jednak należało uwzględnić aczkolwiek z innych przyczyn niż to wskazano w skardze.
Zaskarżone postanowienie nie zapadło po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez ustalenia przez organ II instancji, czy konserwator zakończył procedury związane z wpisaniem kamienicy do rejestru.
Jak wynika z akt sprawy dnia[...].09.2004r. organ I instancji został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] w sprawie wpisania kamienicy J. L. wzniesionej w latach 1897-98 położonej przy Al. [...] w W. do rejestru zabytków.
Organ II instancji orzekając w sprawie zawieszenia postępowania w dniu[...].12.2004r. oraz udzielając odpowiedzi na skargę w dniu [...].02.2005r. oparł się jedynie na informacji z dnia [...].09.2004r. nie ustalając wyników postępowania o wpis do rejestru zabytków.
Ponadto z akt sprawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].06.2003r. Nr [...] wydana została na wniosek [...] Sp z o.o. tymczasem wniosek o pozwolenie na budowę w imieniu [...] Sp z o o. składa M. G. pracownik Autorskiej Pracowni Architektury [...] spółka z o.o. W aktach brak jest jednak stosownego pełnomocnictwa oraz innych załączników wymienionych na druku wniosku.
Organ administracji, który wskazuje na określone ustalenia dokonane w postępowaniu a które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy uchybia obowiązkom wynikającym z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
W tej sytuacji, Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową skargę doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie nie może się ostać w obrocie prawnym jako podjęta z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania.
Konieczne jest przeprowadzenie w tym zakresie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.
Nie może organ oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać podjętych rozstrzygnięć.
Z powyższych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.)