Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. K. z dnia [...] lipca 2014 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., [...], znak: [...] – odmówił wszczęcia postępowania.
Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] stwierdził, na wniosek J. K., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Towarzystwu Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...], zjazdu z drogi powiatowej wraz z drogą dojazdową i murem oporowym na działce nr ewid. [...], przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...],[...],[...], przyłącza wodociągowego na działkach nr ewid. [...],[...],[...], kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...], przyłącza energetycznego kablowego na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], przebudowę kabla SN 15 kV na działce nr ewid. [...], przyłącza gazowego na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...], wewnętrznej instalacji gazowej, przy ul. [...] w [...].
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., Nr [...], znak: [...] i stwierdził jej nieważność w części dotyczącej drogi dojazdowej na odcinku wykraczającym poza ustalenia decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., Nr [...], znak: [...]. Wszczęcie postępowania w powyższej sprawie jest bowiem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 87/09, oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że cyt.: "(...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uzasadnił również konieczność zastosowania rozstrzygnięcia reformatoryjnego wskazując, że Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w części dotyczącej drogi dojazdowej, nie rozstrzygając o pozostałej części decyzji.
Obowiązkiem organu II instancji było zatem uchylenie decyzji pierwszo-instancyjnej w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, z uwzględnieniem również pozostałej jej części poprzez wskazanie, że w pozostałej części nie jest ona obarczona żadnymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa (...)".
Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydal, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 87/09, oddalający skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] oznacza, zdaniem organu, że kwestionowana decyzja została mocą tego orzeczenia utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja nie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny (w tym przypadku decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...]) nie jest prawnie wadliwy z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 w/w ustawy (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i n.).
Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sadowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pamiętać należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa.
Mając na względzie powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 87/09, oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], niedopuszczalne jest prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd.
Odnosząc się do wniosku o wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., Nr [...], z uwagi na fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r.,, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], nie jest decyzją przedmiotowo zależną, gdyż nie została wydana w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...].
Stwierdzenie nieważności w/w decyzji organu stopnia podstawowego ustalającej warunki zabudowy nie może zatem stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], która była już poddana kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
Organ dodał, że w postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania kontrolowanej decyzji. Natomiast w dniu wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] nie było w obrocie prawnym decyzji SKO w [...], na które powołuje się wnioskodawczyni. W świetle powyższej argumentacji, zdaniem organu, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., Nr [...], znak: [...] bowiem wszczęcie postępowania w powyższej sprawie jest bowiem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.
W świetle powyższej argumentacji należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., Nr [...], znak: [...]. Wszczęcie postępowania w powyższej sprawie jest bowiem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2014 r. o odmowie wszczęcia Organ podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania kontrolowanej decyzji. Natomiast w dniu wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] nie było w obrocie prawnym decyzji SKO w [...], na które powołuje się wnioskodawczyni.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wskazał, że Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 87/09, oddalający skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] oznacza, że kwestionowana decyzja została mocą tego orzeczenia utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja nie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny (w tym przypadku decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...]) nie jest prawnie wadliwy z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 w/w ustawy (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i n.).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu — przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (por. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09; wyrok NSA z dnia 10- października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 09 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2548/13).
W skardze skierowanej do Sądu J. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. zarzucając naruszenie art. 7 i 7 k.p.a. polegające na braku uwzględnienia stanu faktycznego poprzez uznanie, że decyzja GINB z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] nie jest decyzją przedmiotowo zależną od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].05.1999 r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
art. 33 ust. 2 pkt. 3 w związku z art.35 ust 1 pkt.lb ustawy prawo budowlane z 1994 r. poprzez nie dostrzeganie przez organ że po stwierdzonej nieważności Decyzji WZ nie istnieje fizyczna możliwość zrealizowania funkcji kontrolnej wobec decyzji pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia [...].09.1999 r. Nr [...]., znak: [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego w zakresie wyznaczonym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zw. ppsa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., którym organ ten utrzymał w mocy własne postanowienie o odmowieł wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., Nr [...], znak: [...].
Na wstępie podkreślić należy, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy może nastąpić nie tylko z przyczyn podmiotowych ale i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną lub wyrokiem sądowym.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, która obligowała organ do wydania odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bowiem zaskarżona decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008r., w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 240/08 uchylił decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2007r.
W powyższej sytuacji zarówno organ, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, związany był oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku
Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z treścią art. 153 ppsa ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna dotyczy stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Organ administracji obowiązany jest więc rozpatrzeć sprawę stosując się do oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku. Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1990r., SA/Wr 137/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 51; wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, LexPolonica).
Stosownie do treści art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże przepis art. 61 a § 1 Kpa stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Innymi słowy, związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999r, IV SA 527/97, LEX nr 47275).
Organ wyjaśnił bowiem, że porównanie zatwierdzonego ww. decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy (załącznikiem nr 1) wskazuje, iż przy drodze dojazdowej do ww. budynku zaprojektowano zatoki parkingowe, które wychodzą poza linię A - F, a droga zakończona zatoką parkingową wykracza poza linię B - C. Podobnie zatoka parkingowa przy tej drodze, na wysokości linii F - E jest w znacznej części usytuowana poza wyznaczonym terenem inwestycji. Oznacza to, jak słusznie stwierdził organ, że decyzja o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej drogi dojazdowej rażąco narusza art. 35 ust 1 pkt 1b Prawa budowlanego.
W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, nie może być skutecznie postawiony zarzut rażącego naruszenia prawa skoro Sąd jednoznacznie stwierdził, że kontrolowana decyzja Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. prawa nie narusza., skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 87/09, oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...]. Niedopuszczalne jest prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Nadmienić należy również, że w dniu wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. pozostawała w obrocie prawnym decyzja decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., Nr [...], znak: [...] której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzjami z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] i z dnia [...] września 2012 r., znak: [...]. Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], nie jest decyzją przedmiotowo zależną gdyż nie została wydana w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...]. Stwierdzenie nieważności w/w decyzji organu stopnia podstawowego ustalającej warunki zabudowy nie może ewentualnie stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], która była już poddana kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania kontrolowanej decyzji. Natomiast w dniu wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] nie było w obrocie prawnym decyzji SKO w [...], na które powołuje się wnioskodawczyni.
W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, nie mogły być rozpatrywane zarzuty skargi, zgłoszone ponownie przez skarżącą w niniejszej sprawie, gdyż nie mają one znaczenia prawnego dla jej rozstrzygnięcia. Każda próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd byłaby w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (patrz wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001r., II SA 517/00, LEX 51228)
Wobec poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.