Uzasadnienie
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej zwany: PULC) decyzją z dnia [...].07.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej zwanej "k.p.a." oraz art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 roku - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2012 r. poz. 933 z późn. zm.) – dalej zwanej “P.l.", po rozpatrzeniu wniosku A. K. oraz G. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej odmówienia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia [...] jako zarządzającego lotniskiem [...] z rejestru lotnisk cywilnych utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...] z dnia [...].05.2013 r.
Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:
Wnioskiem z dnia [...].03.2013 r. A. K. oraz G. B. zwrócili się do PULC o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PULC nr [...] dotyczącej zezwolenia na zmianę granic lotniska w [...] oraz o wykreślenie [...] jako zarządzającego lotniskiem w [...] z rejestru lotnisk cywilnych.
PULC postanowieniem z dnia [...].05.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., w związku z art. 70 § 1 P.l. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia [...] jako zarządzającego lotniskiem w [...] z rejestru lotnisk cywilnych.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 70 P.l., PULC posiada jednoznaczne kompetencje jedynie do wyrażenia zgody na przekazanie zarządzania lotniskiem osobie wskazanej we wniosku w drodze decyzji administracyjnej, uwzględniając konieczność spełnienia przez nowego zarządzającego wymagań określonych w art. 55 ust. 2 i 3 powyższej ustawy. W przepisach przywołanej ustawy, jak również w rozporządzeniach wykonawczych do niej, brak jest jakiegokolwiek upoważnienia do wykreślenia [...] jako zarządzającego lotniskiem w [...] z rejestru lotnisk cywilnych.
Ponadto organ wskazał, że pozostałe zarzuty zawarte w piśmie A. K. oraz G. B. są przedmiotem analizy w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PULC z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], zezwalającą na zmianę granicy lotniska w [...].
Organ pouczył wnioskodawców, że zgodnie z art. 61a § 2, w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. służy im prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na wydane postanowienie do PULC w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.
W dniu [...].06.2013 r. A. K. oraz G. B. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
PULC decyzją z dnia [...].07.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 70 ust. 1 P.l., po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...].05.2013 r., nr [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podtrzymał stanowisko zajęte w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 P. l. zgodnie z którym zgłoszenie do rejestru lotnisk zmian powinno być dokonane w ciągu 14 dni od ich zaistnienia i art. 68 ust. 2 pkt 13 P.l., zgodnie z którym zarządzający lotniskiem obowiązany jest w szczególności posiadać prawo używania nieruchomości w okresie eksploatacji lotniska, z zastrzeżeniem art. 65 nie zasługuje na uwzględnienie.
Pismem nr [...] z dnia [...].02.2012 r. zarządzający lotniskiem [...], tj. [...] zgłosił do PULC zaistniałe zmiany na lotnisku [...].
Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. K. oraz G. B. (dalej zwani skarżącymi), zaskarżonej decyzji, zarzucając:
- a) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 68 ust. 2 pkt 13 P.l., art. 70 P.l. oraz art. 71 P.l.
- b) przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a.
Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu z dnia [...].07.2013 r.i poprzedzającego ją postanowienia z dnia [...].05.2013 r.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 56 lub art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. wniósł o zawieszenie postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrola zgodności z prawem decyzji powinna być przeprowadzana w określonej kolejności. W pierwszej - z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Dopiero po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. Ponieważ ewentualne naruszenie prawa materialnego może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu, do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w następnej kolejności sąd powinien przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów proceduralnych. Kontrola przestrzegania przez organ administracyjny norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności.
Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. decyzja organu administracji jest nieważna, jeżeli jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w § 1 pkt 1-7 wskazanego wyżej przepisu. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazano, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest brak podstawy prawnej, stanowiącej podstawę do działania dla organu.
Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. Pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczne i oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień (tak w: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r., I SA/Wa 262/07).
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej rozstrzyga o odmowie wszczęcia postępowania wydając postanowienie, na które służy zażalenie. Rozstrzygnięcie to ma charakter formalny i nie jest rozstrzygnięciem co do istoty. W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale (rozdz.11 zażalenia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Kwestię istotną z punktu widzenia niniejszej sprawy, tj. formy prawnej mającego zapaść rozstrzygnięcia na skutek wniesienia odwołania reguluje art. 138 § 1 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem organ II instancji rozstrzyga sprawę wydając decyzję. Odpowiednie stosowanie przedmiotowego przepisu do zażaleń nie oznacza jednak, że sprawy zainicjowane zażaleniem organ również kończy, wydając rozstrzygnięcie w formie decyzji.
Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, ale ma to miejsce jedynie w sytuacji, gdy rozstrzyga sprawę, co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. To inne zakończenie sprawy może polegać między innymi na umorzeniu postępowania.
Natomiast zgodnie z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. postanowienia wydawane w toku postępowania dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Powoduje to występowanie zasadniczej różnicy pomiędzy materią rozstrzyganą w drodze decyzji i w drodze postanowienia.
Występowanie wskazanych wyżej różnic pomiędzy decyzją a postanowieniem wyłącza możliwość wydania decyzji, gdy według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego powinno zapaść postanowienie. Wydanie decyzji, w sytuacji, gdy przepisy przewidują inny sposób rozstrzygnięcia, oznacza zatem, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej.
Z uwagi na to, że zażalenie zostało złożone na postanowienie za pomocą którego została rozstrzygnięta kwestia formalna, a nie istota sprawy odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 k.p.a. oznacza, że organ przedmiotową sprawę powinien zakończyć wydając postanowienie.
W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organu drugiej instancji nieprawidłowo podjęte zostało w formie decyzji administracyjnej. Tym samym podkreślić należy, że skoro organ pierwszej instancji wydał postanowienie, na które wniesione zostało zażalenie, organ drugiej instancji powinien rozstrzygnąć sprawę również w formie postanowienia. Forma decyzji jest zastrzeżona dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 k.p.a., do rozpatrywania zażaleń oznacza, iż, organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie albo uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze.
Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja - wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje - jest decyzją wadliwą (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz. 1270 ze zm.).