Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 stycznia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlowo-usługową na działkach oznaczonych nr ew. x, y i z, położonych w M..
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowego budynku z częścią handlowo-usługową, realizowanego na działkach oznaczonych nr ew. x, y, z, a, b i c, położonych w M., z uwagi na zmianę lokalizacji w/w budynku i brak decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz nałożył na A. P. obowiązek dokonania niezbędnych zabezpieczeń polegających na zabezpieczeniu ścian fundamentowych przed szkodliwym działaniem czynników atmosferycznych i zabezpieczeniu terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia we wskazanym terminie oceny technicznej stanu technicznego robót budowlanych, wykonanych przy budowie w/w budynku, zawierającej inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, wskazującą lokalizację w/w obiektu.
W dniu [...] października 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał decyzję Nr [...], dotyczącą wstrzymanych robót, lecz w sentencji nie określił, co nakazuje inwestorowi – A. P.. Dopiero z treści uzasadnienia wynika, że decyzja ta dot. nakazu rozbiórki fundamentów pod budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią handlowo-usługową, realizowanego na terenie obejmującym działki oznaczone nr ew. x, y, z, a, b i c, położonych w M..
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestor prowadził roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku na podstawie decyzji Starosty M. Nr [...] z dnia [...] marca 2002r. (znak: [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlowo-usługową, przewidywanego do realizacji na działkach oznaczonych nr ew. x, y, z, położonych w M.. Zdaniem organu, analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie w tym materiałów z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. (kopia mapy zasadniczej) wskazuje, że obrys fundamentów pod przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią handlowo-usługową wskazuje usytuowanie przedmiotowego budynku na działkach oznaczonych nr ew. x, y, z oraz częściowo na działkach a, b i c, położonych w M..
Organ stwierdził, że inwestor prowadził roboty budowlane z odstępstwem od warunków decyzji Starosty M. Nr [...], polegającym na zmianie lokalizacji przedmiotowego budynku.
Z uwagi na fakt, iż w wyznaczonym terminie inwestor nie wypełnił obowiązku wynikającego z wyżej cytowanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Nr [...], organ nadzoru budowlanego stwierdził, że nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego wykonanych robót budowlanych.
Decyzją z dnia [...] października 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. P., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Nr [...] i przekazał sprawę dc ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji w niniejszej sprawie przedwcześnie wydał nakaz rozbiórki, bowiem z ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lutego 2007r., wynika, że niniejsza budowa jest realizowana w oparciu o decyzję Starosty M. Nr [...] z dnia [...] marca 2002r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią handlowo-usługową, na terenie działek oznaczonych nr ew. x, y i z. Z uwagi na zmianę lokalizacji realizowanego budynku, co z mocy art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę powodujące zmianę w projekcie zagospodarowania działki, oraz ze względu na brak decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zasadne było zdaniem organu odwoławczego wydanie przez organ powiatowy postanowienia Nr [...] z dnia [...] maja 2007r., zobowiązującego inwestora do sporządzenia oceny technicznej stanu technicznego, zawierającej inwentaryzację geodezyjną powykonawczą w/w obiektu.
Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nietrafnie uznał, że skoro zobowiązany nie przedstawił dokumentów wskazanych w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] maja 2007r.; to jedynym właściwym rozstrzygnięciem w sprawie będzie orzeczenie rozbiórki.
Nakaz rozbiórki wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nie ma charakteru bezwzględnego, winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy uznał, że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Z uwagi na tą okoliczność, nie jest możliwe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 Kpa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył A. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Nr [...], i następnie umorzenie postępowania.
Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji została wydana w wyniku postępowania wszczętego na wniosek osób nie będących stroną w sprawie. Winno to skutkować stwierdzeniem nieważności tejże decyzji i umorzeniem postępowania, a nie -jak uczynił to organ II instancji - uchyleniem jej i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ponadto w ocenie skarżącego - organ administracyjny miał kodeksowy obowiązek wydania rozstrzygnięcia co do dalszego losu postępowania wszczętego w dniu 5 lipca 2004r. Postępowanie to nie powinno biec dalej, a organ winien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawców. Do dnia 3 stycznia 2007r., tj. wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu w niniejszej sprawie oraz wyznaczeniu terminu oględzin - taka deklaracja nie została sformułowana.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła zgodnie z art. 138 §2 Kpa.
Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 Kpa.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz naruszono w nim przepisy procesowe.
W niniejszej sprawie takie naruszenie miało miejsce, bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nie zawierała w swojej sentencji istoty rozstrzygnięcia. Ponadto oparta była, co stwierdził organ odwoławczy na niepełnym materiale dowodowy, w wyniku którego: po pierwsze - nie ustalono w sposób jednoznaczny stron postępowania (w świetle wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2006r, sygn. akt VII SA/Wa 121/06), a po drugie - organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego nie wykluczył możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, Sąd podziela stanowisko skarżącego, że organ I instancji miał obowiązek zakończyć postępowanie wszczęte w dniu 5 lipca 2004r. na wniosek osób fizycznych, których przymiot strony został zakwestionowany w tym postępowaniu.
Skarżący nie wziął jednak pod uwagę, że wszczęte zostało kolejne postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. i zaskarżonym orzeczeniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r., które to postępowanie wszczęte zostało z urzędu. Wprawdzie prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych jest naruszeniem zasady określonej w art. 8 Kpa,, tj. zasady zaufania obywateli do organów państwa, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, co wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, to jednak naruszenie tej zasady nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa, winno natomiast skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie jej zgodności z prawem {art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)}, Sąd nie stwierdził zatem, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.
Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).