Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2005 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1995 r., Nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Z. pozwolenia na adaptację strychu na mieszkanie w budynku przy ul. [...] w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji, z uwagi, iż w jego ocenie wnioskująca o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji K. G., nie ma przymioty strony w niniejszym postępowaniu. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 245/06 Sąd podał, iż oceniając przymiot strony postępowania organ winien mieć na względzie nie tylko regulację zawartą w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania nieważnościowego lecz również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego pochodzący z orzecznictwa, zgodnie z którym, członkowi Spółdzielni mieszkaniowej przysługuje przymiot strony, w sytuacji gdy wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes.
W tym stanie rzeczy akta sprawy trafiły ponownie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. G., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. i stwierdził nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...]z dnia [...] października 1995 r., Nr [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż kontrolowana decyzja z dnia [...] października 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., czym wypełniła przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, obligującą do stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą powyższego było uznanie organu, iż przedmiotowa inwestycja wymagała zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przed udzieleniem pozwolenia na adaptację, uprzedniego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone, bez sprawdzenia przez właściwy organ kompletności przedłożonego projektu budowlanego pod względem uzyskania wszystkich uzgodnień, w szczególności uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. Z. zarzucając jej naruszenie art. 7 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie skarżącego brak było podstaw do stwierdzenia, jakoby roboty objęte pozwoleniem na budowę prowadziły do zamiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, a tym samym wymagały uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prace budowlane miały bowiem obejmować adaptację strychu w istniejącym budynku o ustalonym przeznaczeniu, nie prowadziły one ani do zmiany charakteru zabudowy, ani jej gabarytów. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie zgromadzonej dokumentacji, a zwłaszcza w kierunku ustalenia, czy projekt był uzgodniony z Konserwatorem Zabytków, skoro taka adnotacja znalazła się w treści decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na projekcie, jak również nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił, iż doszło do naruszenia art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego i w jakim zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Na wstępie należy wskazać, iż zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę byli związani wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 254/06, w zakresie uznania K. G., za stronę w postępowaniu nadzorczym, a w konsekwencji za stronę w niniejszym postępowaniu sądowym.
Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie w postępowaniu nadzorczym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. i art. 159 § 1 k.p.a., ma uprawnienia reformatoryjne i może orzec co do istoty sprawy. Istotą sprawy jest stwierdzenie nieważności decyzji bądź odmowa stwierdzenia nieważności. Organ odwoławczy może zatem orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu pierwszej instancji i stwierdzić nieważność orzeczenia podlegającego kontroli (teza druga wyroku wyrok NSA z 21 sierpnia 1998 r., IV SA 1596/96).
W rozpatrywanej sprawie postępowanie przed organem pierwszej instancji (Wojewodą [...]) było prowadzone w trybie nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia [...] października 1995 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Z. pozwolenia na adaptację strychu na potrzeby mieszkalne w budynku przy ul. [...] w [...]. W związku z tym organ nadzorczy był zobowiązany do rozpatrzenia sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i w razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek przewidzianych w tym paragrafie - do wydania (jeśli nie zachodzi sytuacja określona w § 2) decyzji o charakterze wyłącznie kasacyjnym.
Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.
Biorąc pod uwagę zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, należy się zgodzić z twierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zatwierdzony inkryminowaną decyzją projekt budowlany, przewiduje nadbudowę obiektu, poprzez zmianę jego gabarytów, zmianę elementów konstrukcyjnych części obiektu, przebudowę poddasza na mieszkanie dwupoziomowe i powiększenie otworów okiennych. Taka nadbudowa i przebudowa części obiektu powoduje zmiany zagospodarowania terenu spornej inwestycji i w związku z tym wymagane jest ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1994 r. Nr 89, poz. 415) ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga budowa, dla której przepisy Prawa budowlanego przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.
W myśl przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, obowiązującego w dniu badanej w trybie nadzoru decyzji, "budową" jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa, a także modernizacja.
Tym samym należy uznać, iż decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta [...] przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M. Z. pozwolenia na adaptację strychu na potrzeby mieszkalne, zapadła z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż do wniosku o pozwoleniu na budowę nie dołączono wymaganej, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nie zmienia tej oceny okoliczność, iż na k-7 projektu widnieje pieczątka dotycząca uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przez Konserwatora Zabytków, skoro porównanie k-6 z k-7 projektu potwierdza, że nastąpiła nadbudowa dodatkowej kondygnacji. Obrazują to również zdjęcia dołączone do pism pełnomocnika uczestniczki postępowania. Potwierdza to prawidłowość wniosków i oceny stanu faktycznego sprawy, której dokonano w zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdzając nieważność pozwolenia na adaptację strychu, która wbrew nazwie była nadbudową wymagającą uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe nieprawidłowości powodują, że badane w trybie nadzoru pozwolenie na adaptację strychu nie mogło się ostać ze względu na rażące naruszenie prawa.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.