Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek J. C. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Firmie Budowlano-Usługowej A. Sp. Z o. o. pozwolenia na budowę inwestycji "zespół małych domów mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., cwu, gaz, elektr." Na działkach nr [...] i [...] obr. [...], przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej na dz. Nr [...],[...] obr. [...], przyłącze kanalizacji deszczowej oraz parkingów (w tym nad rowem po jego przykryciu) na dz. Nr [...],[...],[...] obr. [...] oraz przebudowę istniejącego wjazdu na dz. nr ew. [...],[...] obr. [...] przy ul. M. w R.. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: k.p.a.).
Organ I instancji uznał, że wnioskodawca J. C. nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności inwestycji wyżej opisanej. Wojewoda [...] wskazał, że po dokonaniu analizy projektu zagospodarowania terenu stanowiącego część zatwierdzonego kwestionowaną decyzją projektu budowlanego uznał, iż działki stanowiące własność J. C. nie sąsiadują bezpośrednio z nieruchomościami objętymi inwestycją. W związku z tym organ stwierdził, że projektowana inwestycja, objęta inwestycją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania, jak i możliwość korzystania z nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy. W związku z tym organ przyjął, że działki J. C. nie leżą w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i wobec tego nie posiada on interesu prawnego we wszczęciu żądanego postępowania.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia J. C. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie ocenił interes prawny J. C. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...]. Przeanalizował obszar oddziaływania spornej inwestycji i w rezultacie podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że realizacja inwestycji zatwierdzonej w/w decyzją w żaden sposób nie wpłynie na możliwość korzystania lub zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy.
Skargę od tego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. C. Zarzucił w niej zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, niezebranie i nierozważnie w sposób wnikliwy i wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego, ocenienie przedstawionych zarzutów nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasady prowadzenia postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
Art. 89 i nast. K.p.a. poprzez brak wyznaczenia w toku postępowania rozprawy administracyjnej w sytuacji, w której istniały kwestie wymagające wyjaśnienia;
Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieznanie skarżącego za stronę postępowania administracyjnego.
Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...], którym utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. Wojewody [...] odmawiające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia na wniosek J. C. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Firmie Budowlano-Usługowej A. Sp. Z o. o. pozwolenia na budowę.
Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu było nieprawidłowe. Wojewoda [...] uznał, że wnioskodawca J. C. nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Firmie Budowlano-Usługowej A. Sp. Z o. o. pozwolenia na budowę inwestycji "zespół małych domów mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., cwu, gaz, elektr." Na działkach nr [...] i [...] obr. [...], przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej na dz. nr [...],[...] obr. [...], przyłącze kanalizacji deszczowej oraz parkingów (w tym nad rowem po jego przykryciu) na dz. nr [...],[...],[...] obr. [...] oraz przebudowę istniejącego wjazdu na dz. nr ew. [...],[...] obr. [...] przy ul. M. w R. Podstawą tego rozstrzygnięcia było przeprowadzenie analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji i uznanie, że projektowana inwestycja, objęta decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania, jak i możliwość korzystania z nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy a zatem działki J. C. nie leżą w obszarze oddziaływania i wobec tego nie posiada on interesu prawnego we wszczęciu żądanego postępowania.
Pamiętać jednak należy, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
Tego zaś rodzaju rozważania jakie poczyniły organy w niniejszym postępowaniu w odniesieniu do przymiotu strony skarżącego nie mają charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz materialnoprawny, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu.
W tym stanie rzeczy, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...], jako wydanego z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a.
Nieprawidłowo przeprowadzone pod względem procesowym przez organy postępowanie, w zakresie ustalenia legitymacji skarżącego do wszczęcia postępowania, powoduje, że w chwili obecnej przedwczesne byłoby odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.