Uzasadnienie
Wojewoda [...] S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak [...], działając w oparciu o art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071- powoływany dalej jako K.p.a.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku L. S., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] maja 2001r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S. pozwolenia na budowę garażu murowanego z kuchnią letnią i szklarnią przy ul. [...] na działkach nr ew. [...] obręb [...] - stwierdził nieważność w/w decyzji organu I instancji w części dotyczącej budowy garażu murowanego z kuchnią letnią, w pozostałej części decyzji dotyczącej budowy szklarni odmówił stwierdzenia nieważności.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji tylko w ściśle określonych w tym przepisie przypadkach. Jednym z powodów stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu, m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.
Organ I instancji w uzasadnieniu podał, iż Burmistrz Miasta B. wydał decyzję w dniu [...] lipca 2000r. znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa garażu, kuchni, szklarni przy ul. [...] nr ew. [...]. Zgodnie ze szkicem sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do w/w decyzji zaprojektowano garaż w odległości ok. 1 m od granicy działki nr [...] oraz zaprojektowano garaż i pomieszczenie gospodarcze - kuchnię w odległości około 2 m od granicy z działkami [...]. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie podano odległości od granic z działkami nr [...]. Zgodnie z legendą zawartą na w/w załączniku zaplanowano garaż o wymiarach 6,00 x 3,50m, kuchnię o wymiarach 3,50 x 4,00m oraz szklarnię o wym. 6,00 x 3,00m.
Wojewoda [...] wskazał na fakt, iż w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2001r. projekcie zagospodarowania zaprojektowano garaż na granicy z działkami nr [...] o wymiarach 4,00 x 6,48m oraz kuchnię na granicy z działką nr [...] o wymiarach 4,00 x 6,48 m. Zatwierdzone w pozwoleniu na budowę dwa obiekty, tj. garaż i kuchnia nie spełniają warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ I instancji podkreślił jednocześnie, iż szklarnia, która ma projektowane wymiary identyczne, jak w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na projekcie zagospodarowania terenu jest zaprojektowana w odległości 1,5m od granic z działkami nr [...]. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była zlokalizowana w niezwymiarowanych odległościach od granic z działkami nr [...], w związku z tym szklarnia jest usytuowana zgodnie z przepisami.
Z uwagi na powyższe organ stwierdził, iż szklarnia spełnia warunki określone w decyzji z dnia [...] lipca 2000r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto Wojewoda [...] zaznaczył, iż obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przepis § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 140 ze zm.) dopuszczał usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu została wyłączona możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemnej zgody sąsiada.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001r. orzekł, iż § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, zatem w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszono prawo w związku z brakiem zgody sąsiada na lokalizację obiektu na granicy działki.
W/w przepis § 12 ust. 6 dopuszczał usytuowanie budynku bezpośrednio na granicy lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m, ale w projekcie zagospodarowania terenu nie została wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działek sąsiednich - w szczególności niezabudowanej działki nr [...].
Organ I instancji uznał, iż poza w/w niezgodnością zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu planowany garaż okapem o szerokości 0,25m przekracza granice działek sąsiednich nr [...], a okap kuchni przekracza granicę działki nr [...], a w projekcie budowlanym nie przedstawiono sposobu rozwiązania spływu wód opadowych z połaci dachowych.
Zdaniem Wojewody [...], rozpatrywana decyzja o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej budynków: garażu i kuchni letniskowej rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane oraz przepisy § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś w pozostałej części decyzji, dotyczącej szklarni, organ odmówił stwierdzenia jej nieważności, gdyż decyzja obejmująca pozwolenie na budowę szklarni nie narusza przepisów prawa.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., wniosła inwestorka A. S. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego B. K. wskazując na potrzebę uchylenia w/w decyzji w całości i umorzenia postępowania w tej sprawie. Odwołująca się zarzuciła decyzji naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 10, 156 § 1 pkt 2 i 107 K.p.a. Zdaniem inwestorki nie występuje wskazana przez organ niezgodność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a pozwoleniem budowlanym.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007r. znak: [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] maja 2001r. w zakresie budowy garażu murowanego z kuchnią letnią i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy stwierdził, iż podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 K.p.a. Stwierdzenie nieważności, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Przesłanki te zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a., wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wymienia rażące naruszenie prawa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż porównanie zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy pozwala na stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę spełnia wymagania ustalone decyzją o warunkach zabudowy. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane kwestie dotyczące usytuowania budynku reguluje nie decyzja o warunkach zabudowy, lecz decyzja o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 czerwca 2006r. sygn. akt: VIISA/Wa 452/06, orzekł, iż: "zapisy decyzji o warunkach zabudowy co do usytuowania budynku w terenie pozostają bez znaczenia w kontekście uregulowań zawartych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę".
W opinii organu II instancji, z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wynika, iż szklarnia została zaprojektowana w odległości 1,5 m od granicy z działkami nr [...], garaż zaprojektowano w granicy z działkami o nr [...], a kuchnię w granicy z działką o nr [...].
Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż w świetle prawa nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2006r. sygn. akt: II OSL 500/05). Natomiast w wyroku z dnia 16 listopada 2004r. sygn. akt: OSK 786/04 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), jak również przepis, iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikające ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 K.c.).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż usytuowanie w granicy nieruchomości inwestora - nieuciążliwych dla otoczenia obiektów budowlanych, jakimi są garaż z kuchnią letnią - nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Skarżąca L. S. nie wykazała, aby taka lokalizacja ww. obiektów zakłócała korzystanie z jej nieruchomości. We wniosku o stwierdzenie nieważności podkreślała jedynie okoliczność, iż nie wyrażała zgody na taką lokalizację. Okoliczność ta jednak jest bez znaczenia w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r. sygn. akt: P.11/2000, orzekającym, iż § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r.
Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Starosty B. z dnia [...] maja 2001r., nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, czy też inną kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a., obligującą organ nadzorczy do stwierdzenia jej nieważności.
Z tą argumentacją nie zgodziła się L. S. i decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła powyższej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą interpretację, błędne zastosowanie oraz błędy w ustaleniach faktycznych, w związku z tym wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji - Wojewody [...].
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływany dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.
W niniejszym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] maja 2001r. w zakresie budowy garażu murowanego z kuchnią letnią, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie organu, porównanie decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, iż decyzja o pozwoleniu na budowę spełnia warunki ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestii dotyczących usytuowania budynku nie reguluje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz decyzja o pozwoleniu na budowę.
Nie kwestionując co do zasady powyższego poglądu, należy stwierdzić, iż w niektórych sytuacjach kwestie dotyczące usytuowania budynku może regulować decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak się dzieje np. w sytuacji, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ukształtowano usytuowanie obiektu w granicach działki.
Jak wynika z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa, m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Wynika z powyższego, iż elementem decyzji jest również mapa obejmująca teren, którego decyzja dotyczy.
W niniejszej sprawie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której załącznikiem jest mapa określono usytuowanie obiektów: garażu w odległości ok. 1 m od granicy działki nr [...] oraz garażu i pomieszczenia gospodarczego - kuchni w odległości około 2 m od granicy z działkami [...]. Tymczasem decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdziła projekt sytuacyjny, w którym zaprojektowano garaż na granicy z działkami nr [...] o wymiarach 4,00 x 6,48m oraz kuchnię na granicy z działką nr [...] o wymiarach 4,00 x 6,48 m.
Zatem rzeczą organu było poddanie ocenie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzająca taki projekt odpowiadała przepisom prawa, czy też narusza je, wobec braku zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i czy to naruszenie ma charakter rażącego naruszenia prawa.
Organ odwoławczy uchylając w części stwierdzającej nieważność, decyzję Wojewody [...] zaniechał dokładnego wyjaśnienia, jakimi motywami kierował się przy ocenie prawidłowości tej decyzji i zebranego w sprawie materiału dowodowego. Rozważania organu winny być zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem wydana została ona z naruszeniem art. 7, 77 i 107 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien przeprowadzić postępowanie, tak, aby z decyzji i jej uzasadnienia jasno wynikało, dlaczego organ przyjął takie, a nie inne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.
Zważywszy na fakt, iż organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
W związku z uwzględnieniem skargi przez Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II wyroku, natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 tejże ustawy.