Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. ([...]) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r.([...]) wydaną z upoważnienia GDDKiA Oddział w [...] i umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją wydaną w dniu [...] kwietnia 2008 r. zezwolono na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działki oznaczone numerami [...] i [...], a znajdujące się w miejscowości [...]. W następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję nr [...],, którą uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. i odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.
Decyzja GDDKiA z dnia [...] grudnia 2008 r. została zaskarżona do tutejszego Sądu przez [...] spółka z o.o. w [...], która przedstawiła dokumenty wskazujące, iż weszła do sprawy jako strona poprzez zakup przedmiotowych działek.
W następstwie rozpoznania skargi, o której wyżej mowa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 377/09 stwierdził nieważność decyzji GDDKiA z dnia [...] grudnia 2008 r. Konsekwencją wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. była konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ. W jej wynika ustalono, że do drogi krajowej nr [...] w [...] przylega działka nr [...] będąca własnością spółki z o.o. [...] oraz działka nr [...] będąca własnością B. O. i T. O. [...] spółka z o.o. jest właścicielem działki nr [...] dla której ustanowione jest prawo służebności przejazdu przez działkę nr [...].
Organ podniósł, że z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego wynika, że prawomocną decyzją wydaną przez Burmistrza [...] w dniu [...] czerwca 2008 r. nr [...] zatwierdzony został podział działki nr [...] na dwie działki o numerach [...] i [...] z zapisem o konieczności ustanowienia służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] na rzecz działki nr [...]. W ocenie organu powyższe oznacza, że decyzja Oddziału Generalnej Dyrekcji z dnia [...] kwietnia 2008 r. stała się bezprzedmiotowa bowiem w dniu [...] czerwca 2008 r. zmienił się stan faktyczny a mianowicie przestała istnieć działka nr [...], która została podzielona na dwie działki o numerach [...] i [...]. Wobec powyższego właściciele działek [...],[...] i [...] powinni wystąpić z nowym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do tych działek.
Skargę na decyzję GDDKiA z dnia [...] października 2009 r. wniosła spółka z o.o. [...]. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów kpa tj. art. 7, 10 § 1, 30 § 4 oraz 105 § 1.
Podnosząc powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in. że jeżeli skarżąca spółka nabyła prawo własności działki o numerze [...] oraz prawo własności działki o numerze [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...], to wstąpiła ona do sprawy w miejsce zbywcy. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że spółka nie nabyła prawa własności działki o nr [...]. W ocenie skarżącej taka sytuacja powodować może jedynie potrzebę umorzenia postępowania w części dotyczącej tej działki, chyba że jej właściciel wyrazi zainteresowanie prowadzeniem postępowania.
Skarżąca wskazała nadto, że bez względu na fakt podziału działki nr [...] nie uległo zmianie miejsce planowanej lokalizacji zjazdu. Wynika to z tego, że nabyte przez skarżącą działki o numerach [...] oraz [...] przylegają do drogi nr [...] (do ulicy [...]) natomiast działka [...] znajduje się w głębi dawnej nieruchomości. W kontekście treści art. 29 ust 3 zd. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oznacza to, że nie uległ zmianie przedmiot postępowania – dalej jest nim grunt położny w ciągu ulicy [...]
Zdaniem skarżącej jeżeli organ właściwy do ponownego rozpatrzenia sprawy powziął wątpliwości w zakresie tego czy skarżąca zainteresowana jest udziałem i kontynuowaniem postępowania wszczętego z wniosku jej poprzednika prawnego to winien on stosownie do art. 7 kpa podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad naruszył jednocześnie art. 10 § 1 kpa albowiem pomimo posiadania informacji o następcach prawnych pierwotnego wnioskodawcy uniemożliwił spółce przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ II instancji błędnie więc założył, że skoro pierwotny wnioskodawca w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu dokonał podziału działki o numerze [...] a następnie zbył powstałą w wyniku tego podziału działkę nr [...] to dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie zjazdu jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Skarżący zgodnie z art. 30 § 4 kpa wstąpił jako strona postępowania w miejsce wnioskodawcy.
Powyższe oznacza, że nie do zaakceptowania jest argumentacja organu, że postępowanie w sprawie uzyskania zgody organu na realizację zjazdu stało się bezprzedmiotowe wskutek podziału nieruchomości. Następcy prawni wnioskodawców wciąż maja interes prawny w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie przedmiotem ponownej kontroli Sądu jest kolejna decyzja wydana w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.
Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia wymagań jakie stawia art. 153 p.p.s.a. Otóż przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Jak już nadmieniono wcześniej zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2009 r. została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 377/09. Wyrok ten stwierdzał nieważność decyzji wydanej po raz pierwszy w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działki o numerach [...] i [...] znajdujące się w miejscowości [...]. Z uzasadnienia wyroku, o którym mowa wynika, iż był on następstwem naruszenia przez organ zasady reformationis in peius.
Sąd uznał bowiem za bezsporne to, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylając decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. i odmawiając wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu orzekł w istocie na niekorzyść strony skarżącej. Rozstrzygnięcie to pogorszyło ustaloną w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. sytuację prawną strony. Decyzja pierwotna zezwalała bowiem stronie na lokalizację zjazdu. Powyższe przesądziło o tym, że rozważanie zarzutów podniesionych w skardze uznano za zbędne. Sąd ten podkreślił jednocześnie, że tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy podmiotowe (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe tzn. ten sam stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia.
Wskazał także, iż nie można utożsamiać wniosku właścicieli działki nr [...] o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu na teren tej działki z wnioskiem właścicieli działek nr [...] i [...], który dotyczył zgody na wykonanie wspólnego zjazdu publicznego na teren tych działek (str. 9 uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 377/09)
Ten fragment rozważań Sądu był podstawą przyjętego przez organ stanowiska, którego wyrazem była zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2009 r. Organ uznał bowiem, że rozważania te przesądzają o konieczności uznania, że nieruchomość która składała się m.in. z działki nr [...], a której dotyczył wniosek wszczynający pierwotne postępowanie w sprawie z formalnego punktu widzenia przestała istnieć, a tym samym przedmiot postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uległ zmianie. Podział działki nr [...] na dwie działki o numerach [...] i [...]spowodował w istocie, że zmienił się stan faktyczny sprawy. Oznacza to – zdaniem organu – że wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], które obecnie stanowią własność spółki z o.o. [...] a zatem w sprawie, która nie była wcześniej rozstrzygana decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. oznaczałoby naruszenie zawartej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania (zob. odpowiedź na skargę – str. 2)
W ocenie Sądu powyższemu rozumowaniu organu nie sposób odmówić racjonalności zwłaszcza w kontekście treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie zapadłego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 377/09. Niewątpliwie bowiem działka nr [...] jest nieruchomością, którą nie można utożsamiać z działką nr [...]. Zdaniem Sądu w tym tkwi zasadniczy problem, który nie pozwala na przyjęcie za zasadną argumentacji przedstawionej w skardze. Byłaby ona przekonująca (zważywszy na treść art. 30 § 4 kpa) gdyby nieruchomość będąca w przeszłości działką nr [...] była także obecnie tą samą nieruchomością.
Pierwotnie złożony wniosek o wykonanie zjazdu jako dotyczący (także) działki nr [...] nie jest więc możliwy do uwzględnienia. Nie może być również wykonana decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. jako że zezwala ona na lokalizację zjazdu na działkę nieistniejącą. Wszystko to oznacza, iż brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpoznania wniosku o treści wszczynającej postępowanie w sprawie.
Ów brak podstaw uzasadniał więc umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.
W ocenie Sądu kwestionowane skargą rozstrzygnięcie uwzględnia sugestie poczynione w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie, który wydano w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 377/09, nie narusza poza tym zasady reformationis in peius. W jego konsekwencji właściciele działek nr [...],[...]i [...]będą mogli wystąpić z nowym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu do tych działek co zresztą sugerował organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 2 in fine)
W aktualnym stanie faktyczno – prawnym kwestia udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu pozostaje zatem otwarta, wymaga jednakże stosownej inicjatywy ze strony właścicieli działek, o których wyżej mowa. Z powyższych względów nie ma znaczenia podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 7 i 10 § 1 kpa. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest art. 151 p.p.s.a.